La diplomazia intorno alla guerra in Ucraina non è mai stata così intensa, anche se la percezione pubblica sembra suggerire il contrario. Incontri bilaterali, inviati speciali, vertici, proposte di cessate il fuoco, colloqui sulle garanzie di sicurezza, scambi di prigionieri e contatti riservati si susseguono mentre sul terreno continuano i combattimenti. Nonostante questa intensa attività diplomatica, una soluzione politica continua ad apparire lontana, mentre il progressivo cronicizzarsi del conflitto richiama, pur nelle profonde differenze storiche, uno dei tratti della Guerra dei Trent’anni europea: la capacità della guerra di protrarsi trasformando progressivamente interessi, attori, obiettivi e condizioni della sua stessa prosecuzione. Il paradosso è soltanto apparente perché avere molta diplomazia non significa necessariamente avere un processo negoziale.
Ciò che sembra mancare nel conflitto russo-ucraino non è la diplomazia, ma una vera architettura del negoziato ossia un sistema capace di collegare gli interessi delle parti, il rapporto di forza sul terreno, il fattore tempo, gli incentivi alla prosecuzione della guerra, la sequenza delle possibili intese, le garanzie sulla loro attuazione e, soprattutto, l’assetto strategico che ciascun attore immagina per il giorno successivo alla cessazione delle ostilità. È una distinzione importante perché consente di superare l’idea, apparentemente intuitiva, secondo cui la soluzione consisterebbe semplicemente nel portare Russia, Ucraina, Stati Uniti ed europei intorno allo stesso tavolo. Un tavolo comune potrà essere necessario in una determinata fase, ma non costituisce di per sé un’architettura negoziale. La storia della diplomazia dimostra anzi il contrario, invero alcuni dei negoziati più complessi sono stati preparati attraverso incontri bilaterali, backchannels, proximity talks e forme di shuttle diplomacy, di cui l’azione di Henry Kissinger in Medio Oriente negli anni Settanta rappresenta uno degli esempi più significativi. Il problema non è quanti tavoli esistano, ma se siano collegati all’interno dello stesso processo negoziale.
La guerra sta già costruendo il negoziato.
È un errore comune considerare guerra e negoziato come due momenti separati ossia: prima si combatte e successivamente si negozia. La guerra, invece, modifica continuamente lo spazio del negoziato futuro. In realtà, soprattutto nei conflitti prolungati, i due processi tendono a sovrapporsi e a influenzarsi reciprocamente. Difatti, le operazioni militari russe cercano non soltanto di conquistare territorio, ma di degradare la capacità dell’Ucraina di sostenere la guerra, colpendone infrastrutture, economia, capacità militari e resilienza sociale. Allo stesso modo, gli attacchi ucraini in profondità contro infrastrutture militari, logistiche ed economiche russe cercano di aumentare progressivamente il costo che Mosca deve sostenere per continuare il conflitto. Queste operazioni producono naturalmente effetti militari, ma modificano contemporaneamente le condizioni del negoziato, perché incidono sui rapporti di forza, sui costi della prosecuzione della guerra e, soprattutto, sulle aspettative delle parti rispetto al futuro. Ogni negoziatore confronta l’accordo che gli viene proposto con l’alternativa disponibile in caso di mancato accordo: quella che nella teoria della negoziazione viene definita BATNA, Best Alternative to a Negotiated Agreement. Nel caso di una guerra, questa alternativa consiste innanzitutto nella possibilità di continuare a combattere, nella convinzione che farlo possa consentire di ottenere condizioni migliori di quelle disponibili al tavolo negoziale. Il fattore tempo diventa quindi decisivo e finché una parte ritiene che la prosecuzione del conflitto possa migliorare la propria posizione, avrà pochi incentivi ad accettare oggi ciò che pensa di poter ottenere domani a condizioni più favorevoli. Al contrario, il deterioramento delle proprie capacità militari, economiche o politiche può modificare le aspettative e rendere progressivamente più conveniente la ricerca di un accordo.
Il campo di battaglia e il tavolo negoziale appartengono così allo stesso processo strategico perché ciò che accade sul primo modifica le aspettative delle parti, il valore delle alternative disponibili e il potere negoziale con cui esse si presentano al secondo. Ma la relazione opera anche nella direzione opposta ossia: la prospettiva di un negoziato, di una tregua o di determinate garanzie può influenzare le decisioni militari, inducendo gli attori a consolidare posizioni, acquisire vantaggi o evitare costi prima che un eventuale accordo li renda più difficili da modificare. La guerra, dunque, non si limita a precedere il negoziato ma ne modifica continuamente lo spazio, i rapporti di forza e le condizioni di possibilità.
Il tavolo non è l’architettura
Da questa considerazione deriva un secondo problema. L’assenza contemporanea di tutti gli attori intorno allo stesso tavolo non rappresenta necessariamente una debolezza del processo negoziale. In alcune fasi può persino costituire un vantaggio. Difatti, quando le posizioni pubbliche sono molto distanti, un grande vertice rischia di irrigidirle ulteriormente in quanto ogni concessione viene immediatamente valutata non soltanto dalla controparte, ma dalle opinioni pubbliche, dagli alleati, dagli avversari politici interni e dagli altri attori coinvolti nel conflitto. Il negoziatore finisce così per parlare contemporaneamente a interlocutori diversi, ciascuno dei quali attribuisce significati e costi differenti alle sue parole e lo spazio per esplorare un compromesso tende inevitabilmente a restringersi.
È anche per questa ragione che i canali riservati hanno storicamente accompagnato molti dei negoziati più complessi. La loro funzione non è sostituire il negoziato ufficiale, ma consentire alle parti di verificare ciò che non sono ancora in grado di sostenere pubblicamente: quali siano le reali linee rosse, quali posizioni siano negoziabili, quali concessioni possano essere scambiate e, soprattutto, se esista uno spazio nel quale iniziare a costruire un accordo.
La diplomazia di Henry Kissinger dopo la guerra dello Yom Kippur ne costituisce un esempio significativo. La shuttle diplomacy non cercò di riunire immediatamente tutti gli attori intorno a un tavolo per raggiungere una soluzione definitiva, ma procedette attraverso contatti separati e intese progressive, cercando di individuare combinazioni capaci di rendere compatibili interessi che apparivano inconciliabili e di trasformare gradualmente il rapporto tra territorio, sicurezza e riconoscimento politico. Una logica diversa, ma fondata sulla stessa necessità di preservare uno spazio esplorativo del negoziato, caratterizzò molti anni dopo anche il processo nordirlandese, nel quale i canali riservati contribuirono a verificare la possibilità di una convergenza prima che questa fosse esposta alla pressione della negoziazione pubblica.
Il problema dell’Ucraina, dunque, non è l’esistenza di tavoli separati, ma l’assenza di un’architettura capace di stabilire se e come quei tavoli possano essere collegati all’interno di uno stesso processo negoziale.
Prima dell’accordo bisogna costruire lo spazio dell’accordo
Questo conduce alla questione centrale: esiste oggi tra Russia e Ucraina una reale Zone of Possible Agreement, quella che nella teoria della negoziazione viene definita ZOPA, cioè uno spazio nel quale gli interessi delle parti possano almeno parzialmente sovrapporsi e rendere possibile un’intesa? Se questo spazio non esiste, convocare un vertice non sarà sufficiente a crearlo. Le posizioni dichiarate rimangono profondamente distanti sul territorio, sulla sicurezza futura dell’Ucraina, sulle sue capacità militari, sui rapporti con la NATO, sulle sanzioni e sulla natura delle garanzie occidentali. Ma la distanza tra le posizioni è soltanto una parte del problema perché, ancora più importante è il modo in cui ciascuna parte immagina l’evoluzione futura del conflitto. Mosca può ritenere che il tempo, la pressione militare e le difficoltà occidentali nel sostenere indefinitamente Kyiv possano progressivamente migliorare la propria posizione. L’Ucraina, al contrario, può considerare inaccettabile un accordo che consolidi territorialmente i risultati ottenuti dalla Russia senza produrre garanzie sufficientemente credibili contro una futura aggressione. Entrambe, per ragioni differenti, possono quindi continuare a considerare la prosecuzione della guerra preferibile alle condizioni dell’accordo oggi disponibile. In tale quadro strategico, il compito della diplomazia non consiste semplicemente nel trovare una ZOPA già esistente ma contribuire a costruirla, modificando progressivamente incentivi, aspettative e costi associati tanto alla prosecuzione della guerra quanto all’accettazione di un compromesso. Ed è qui che diventa essenziale il sequencing: invece di cercare immediatamente un grande accordo capace di risolvere simultaneamente tutte le controversie, il processo negoziale può procedere attraverso una sequenza di intese circoscritte, capaci di ampliare progressivamente lo spazio entro il quale possano maturare ulteriori accordi.
Gli scambi di prigionieri ne rappresentano l’esempio più evidente, perché dimostrano che anche in presenza di un conflitto aperto possono esistere interessi sufficientemente convergenti da produrre accordi limitati. L’assenza di uno spazio di accordo complessivo non esclude, quindi, l’esistenza di spazi di accordo circoscritti. La stessa logica potrebbe essere estesa, con difficoltà certamente maggiori, alla protezione di determinate infrastrutture, alla sicurezza della navigazione nel Mar Nero, a forme circoscritte di cessazione delle ostilità o a meccanismi di verifica. Queste intese non costituirebbero necessariamente soluzioni autonome, ma potrebbero creare precedenti, meccanismi di verifica e forme di reciprocità utili a rendere progressivamente negoziabili questioni oggi più difficili da affrontare. La domanda negoziale cambierebbe allora natura in quanto non si tratterebbe più soltanto di chiedersi quale grande accordo possa porre fine alla guerra, ma quali intese possano progressivamente modificare le condizioni che oggi ne rendono conveniente la prosecuzione e, una volta interrotte le ostilità, rendere meno conveniente riprenderle.
Il territorio potrebbe non essere il vero problema negoziale
La rappresentazione geografica del conflitto esercita inevitabilmente una grande influenza sul negoziato. Le mappe mostrano territori controllati, linee del fronte, oblast contesi e possibili confini futuri. È quindi naturale che gran parte della discussione diplomatica finisca per concentrarsi sulla domanda apparentemente più immediata: dove dovrà passare la linea che separerà le parti? Ma il territorio rappresenta una posizione negoziale e dietro quella posizione esistono interessi strategici più complessi, che una linea tracciata sulla carta, da sola, difficilmente può soddisfare. L’esempio del Sinai rimane istruttivo proprio per questo. Egitto e Israele attribuivano allo stesso spazio geografico significati strategici differenti. Per l’Egitto erano centrali il recupero della sovranità territoriale e del prestigio politico, mentre per Israele era fondamentale ridurre la vulnerabilità e ottenere condizioni di sicurezza più favorevoli. Questo consentì progressivamente di scomporre il problema ossia: sovranità, presenza militare, smilitarizzazione, monitoraggio e garanzie potevano essere combinati in modo diverso rispetto alla semplice alternativa tra mantenere o cedere il territorio. Naturalmente il Sinai e l’Ucraina appartengono a contesti storici, politici e strategici profondamente differenti, ma il principio negoziale rimane valido: quando le posizioni appaiono incompatibili, occorre comprendere gli interessi che le hanno generate e verificare se questi possano essere soddisfatti attraverso combinazioni differenti.
Nel conflitto russo-ucraino ciò significa guardare oltre la linea del fronte. Per Kyiv, un eventuale cessate il fuoco pone immediatamente il problema di ciò che accadrebbe dopo: quali meccanismi impedirebbero alla Russia di utilizzare la sospensione delle ostilità per ricostituire le proprie forze e riprendere successivamente l’offensiva? Quale valore avrebbero le garanzie ricevute e quale capacità di deterrenza conserverebbe l’Ucraina? Mosca pone questioni di natura differente, legate alla futura configurazione militare dell’Ucraina, al suo rapporto strategico con l’Occidente e alle capacità che Kyiv potrebbe sviluppare durante una tregua. Che queste richieste siano considerate legittime o meno dalle altre parti è questione distinta dalla necessità negoziale di comprenderle, perché sono le percezioni degli interessi e delle minacce a determinare anche la disponibilità di un attore ad accettare o rifiutare un accordo. A questo punto si esce dalla sola dimensione geografica e si entra in un problema ancora più difficile: quello della credibilità degli impegni, il credible commitment problem. Una parte può accettare oggi una concessione significativa soltanto se ritiene sufficientemente credibile che gli impegni assunti dalla controparte saranno rispettati anche domani, quando il rapporto di forza, le circostanze politiche o gli incentivi potrebbero essere cambiati. Il vero oggetto del negoziato diventa così molto più ampio del territorio. Comprende la sicurezza futura delle parti, il fattore tempo, la credibilità delle garanzie e la possibilità di rendere alcuni impegni verificabili e, almeno nelle fasi iniziali, reversibili.
Promesse revocabili e concessioni irreversibili
La reversibilità assume un’importanza particolare quando la fiducia tra le parti è quasi inesistente. Un accordo nel quale una parte sia chiamata a compiere immediatamente una scelta irreversibile ricevendo in cambio soltanto una promessa revocabile dell’altra contiene una fragilità strutturale: modifica definitivamente la posizione di uno degli attori senza assicurargli che la controparte manterrà nel tempo l’impegno assunto. Il precedente del Memorandum di Budapest del 1994 pesa inevitabilmente sulla percezione ucraina. Kyiv rinunciò all’arsenale nucleare ereditato dalla dissoluzione sovietica ricevendo in cambio assicurazioni sulla propria sovranità, integrità territoriale e sicurezza che non si sono dimostrate sufficienti a impedirne la successiva violazione. Il problema, dunque, non è soltanto il contenuto di una garanzia, ma la credibilità dei meccanismi destinati ad attivarsi qualora quella garanzia venga violata.
Il problema della credibilità degli impegni riguarda naturalmente entrambe le parti, anche se in forme e condizioni profondamente differenti. Proprio per questo un’architettura negoziale dovrebbe cercare, soprattutto nelle fasi iniziali, di costruire impegni progressivi, verificabili e, quando possibile, reciprocamente condizionati. La reciprocità non richiede necessariamente simultaneità, ma deve rendere riconoscibile il rapporto tra ciò che una parte concede e ciò che riceve in cambio. La violazione di un impegno dovrebbe produrre conseguenze prevedibili, mentre il suo rispetto dovrebbe rendere possibile il passaggio alla fase successiva dell’accordo.
Non si tratta di costruire fiducia nel significato sentimentale del termine. Si tratta di ridurre progressivamente il costo strategico della fiducia, facendo in modo che nessuna delle parti debba affidare la propria sicurezza futura esclusivamente alla volontà dell’altra di rispettare una promessa. La verifica diventa così importante quanto la promessa, mentre l’attuazione dell’accordo entra a pieno titolo nel processo negoziale. Un’intesa che stabilisca cosa le parti debbano fare, ma non come gli impegni saranno verificati, quali conseguenze produrrà una loro violazione e quali garanzie interverranno nel tempo, può interrompere temporaneamente le ostilità senza risolvere il problema che le rende nuovamente possibili. In questo caso il negoziato non avrebbe risolto il conflitto: ne avrebbe semplicemente rinviato la manifestazione armata.
Negoziare il giorno dopo
È qui che emerge una questione ancora più ampia. La guerra russo-ucraina non riguarda esclusivamente Russia e Ucraina. Coinvolge direttamente interessi americani ed europei, investe la NATO e la deterrenza sul continente, modifica gli equilibri energetici e industriali e sta già trasformando l’architettura della sicurezza europea. Qualunque accordo destinato a terminare le ostilità dovrà quindi essere valutato non soltanto per ciò che riuscirà a fermare, ma anche per l’ordine strategico che contribuirà a produrre. Per questo non basta stabilire dove passerà una linea di separazione. La domanda più importante è un’altra: come saranno posizionati gli attori il giorno dopo la fine della guerra? Russia e Ucraina certamente, ma anche Europa, Stati Uniti e NATO. Quali capacità militari conserveranno? Quali garanzie saranno credibili? Quali dipendenze verranno mantenute o ridotte? Quale rapporto verrà stabilito tra deterrenza, riarmo, sanzioni e sicurezza europea? E soprattutto, quali incentivi avranno gli attori a rispettare l’equilibrio raggiunto anziché cercare successivamente di modificarlo con la forza? È questa la domanda strategica che dovrebbe precedere molte delle discussioni sulle singole concessioni. Un accordo può fermare una guerra e contemporaneamente preparare le condizioni della successiva. Al contrario, può lasciare irrisolte alcune controversie ma costruire un equilibrio sufficientemente stabile da consentire che esse continuino a essere gestite attraverso la politica, la diplomazia e la competizione senza tornare necessariamente alla violenza armata. La pace, da questo punto di vista, non coincide con l’eliminazione della competizione né richiede necessariamente la soluzione definitiva di ogni controversia. Consiste piuttosto nella costruzione di un sistema nel quale la competizione possa continuare senza rendere nuovamente conveniente il ricorso alla guerra.
Dalla diplomazia all’architettura
La domanda fondamentale non è quindi perché Russia e Ucraina non abbiano ancora raggiunto un accordo nonostante i numerosi incontri diplomatici. La domanda viene prima: esiste un processo negoziale capace di trasformare quegli incontri in una sequenza coerente e orientata verso un risultato strategico riconoscibile? Una vera architettura del negoziato dovrebbe partire dagli interessi delle parti e dalle alternative che ciascuna ritiene di possedere rispetto all’accordo, tenendo conto del rapporto di forza, del fattore tempo e delle aspettative sulla futura evoluzione del conflitto. Dovrebbe contribuire a costruire uno spazio di possibile convergenza attraverso accordi progressivi, collegando concessioni e garanzie, verifica e attuazione, senza perdere di vista l’equilibrio strategico che quelle intese contribuiranno a produrre dopo la cessazione delle ostilità. Il tavolo negoziale è soltanto uno degli strumenti di questa architettura. Può essere indispensabile, ma non può sostituirla. Ed è forse questa la principale difficoltà della fase attuale. La diplomazia è intensa, ma rimane frammentata, mentre la guerra continua a modificare rapporti di forza, aspettative e alternative disponibili alle parti. Lo spazio nel quale dovrebbe essere ricercato l’accordo, quindi, non è immobile perché si modifica insieme alla guerra. Occorre allora rovesciare una convinzione ancora molto diffusa. Il negoziato non comincia quando finisce la guerra ma le sue condizioni vengono costruite mentre la guerra è ancora in corso.
Ogni avanzata sul terreno, ogni attacco in profondità, ogni nuova capacità militare, ogni sanzione, ogni garanzia promessa e ogni sostegno concesso o ritirato modifica ciò che ciascun attore ritiene di poter ottenere continuando a combattere e, di conseguenza, ciò che potrebbe essere disposto ad accettare negoziando. Guerra e negoziato non sono quindi necessariamente due fasi successive. Interagiscono all’interno della stessa competizione strategica, modificandosi reciprocamente. Il negoziato cerca di trasformare politicamente il rapporto di forza prodotto dalla guerra, mentre la guerra, nello stesso tempo, continua a modificare le condizioni entro le quali quel negoziato può avere successo. Per questo la questione ucraina non richiede semplicemente più diplomazia ma richiede qualcosa di molto più difficile ossia un’architettura capace di trasformare l’attività diplomatica in un processo negoziale, il processo negoziale in accordi progressivi e quegli accordi in un equilibrio sufficientemente credibile da rendere prima meno conveniente continuare la guerra e, successivamente, meno conveniente ricominciarla.
Pasquale Preziosa
