Non era mai accaduto che un Paese ricorresse allo strumento sanzionatorio per colpire il cuore degli organismi onusiani che operano come vigilantes per la tutela dei diritti umani e per aver denunciato le violazioni delle norme del diritto internazionale generale, del diritto dei conflitti armati e del diritto internazionale dei diritti umani. Lo scenario increscioso, mai accaduto nella storia diplomatica, è stato compiuto dagli Stati Uniti che annunciavano, per il tramite del Segretario di Stato Marco Rubio, di imporre le sanzioni a Francesca Albanese, Relatrice Speciale delle Nazioni Unite sulla situazione dei diritti umani nei territori occupati dal 1967, ai sensi dell’ordine esecutivo n.14203, emesso dall’inquilino della Casa Bianca Donald Trump relativo all’imposizione delle sanzioni alla Corte penale internazionale (CPI), che si aggiunge alle sanzioni contro il Procuratore Karim Khan dell’organo giudiziario penale internazionale e contro gli otto giudici per il loro coinvolgimento in casi connessi a Israele e alle sanzioni senza precedenti nei confronti delle organizzazioni non governative (ONG) impegnate con la CPI.
È chiaro che gli atti sanzionatori confermano il proseguo indebolimento delle strutture degli organismi giudiziari internazionali da parte del governo statunitense, ponendo in risalto pianamente il suo attacco multiforme e planetario contro coloro che puntano il dito nei riguardi della condotta israeliana genocida nella guerra di Gaza. Le sanzioni non solo costituiscono un vero e proprio attacco indefinibile alla CPI, ma l’estensione di sanzionare anche il Relatore speciale onusiano rappresenta un precedente particolarmente pericoloso che mina l’architettura stessa del sistema dei diritti umani delle Nazioni Unite.
Le sanzioni nei riguardi di un esperto onusiano violano l’istituto dei privilegi e delle immunità dei Relatori speciali delle Nazioni Unite, in violazione degli obblighi da parte statunitense, ai sensi del diritto internazionale e del diritto interno. Gli Stati, sinora, hanno ampiamente compreso che il rispetto delle immunità e dei privilegi degli esperti nominati sullo scacchiere internazionale, i cui ruoli sono istituiti, nominati e supportati dagli Stati stessi, sia necessario per sostenere le istituzioni internazionali e tutelare i diplomatici che sono al loro servizio.
Le sanzioni, a parere delle autorità centrali statunitense, contro, ad esempio, la Relatrice Speciale onusiana Francesca Albanese sono state considerate necessarie per rispondere al dibattito giudiziario, per controllare e prevenire l’illegittimità dell’intervento e l’abuso di potere della CPI, per proteggere la loro sovranità e prevenire quella dei loro alleati. Nello specifico, il governo statunitense evidenzia l’impegno della Relatrice Speciale Francesca Albanese con la CPI negli sforzi per investigare, arrestare e detenere o perseguire cittadini israeliani e/o statunitensi, senza che via sia l’assenso da parte dei governi Tel Aviv e di Washington d.c., come pure quello di indagare sugli ingranaggi aziendali e sulla responsabilità delle imprese statunitense nella presunta economia di occupazione illegale, apartheid e genocidio dello Stato israeliano. Le autorità statunitense, tout court, hanno sanzionato Francesca Albanese per il lavoro delicato che le Nazioni Unite le ha affidato.
È importante ricordare che i Relatori Speciali sono esperti indipendenti e non retribuiti, incaricati dal Consiglio dei diritti umani, organo sussidiario delle Nazioni Unite, di indagare, valutare e riferire su questioni relativo alla sfera dei diritti umani da una prospettiva tematica o nazionale. Il mandato della Relatrice Speciale Francesca Albanese è stato istituito per la prima volta dall’allora Commissione dei diritti umani (oggi Consiglio), stabilendo tre attività principali: quello di indagare sulle violazioni da parte di Israele dei principi e delle fondamenta del diritto internazionale, del diritto dei conflitti armati e della IV Convenzione di Ginevra per la protezione delle persone civili in tempo di guerra nei territori palestinesi occupati dalle truppe israeliane dal 1967; di ricevere rapporti, ascoltare testimoni e adoperare le modalità procedurali che riterrà necessarie per il proprio mandato; e, infine, di riferire, mediante le sue conclusioni e raccomandazioni, alla Commissione [oggi Consiglio] per i diritti umani nelle sue prossime sessioni, sino al termine dell’occupazione israeliana di quei territori. Sebbene la risoluzione, che istituisce il mandato, inviti lo Stato di Israele a cooperare con il Relatore Speciale, non è raro che i Relatori speciali esaminino la situazione dei diritti umani degli Stati membri delle Nazioni Unite in assenza di consenso, che, tuttavia, è consentito per le visite de visu in campo. Affinché sia garantito al Relatore Speciale di fare ciò che gli Stati gli chiedono di procedere, come indagare specificamente sulle potenziali violazioni del diritto internazionale da parte delle forze israeliane, deve operare seguendo le modalità procedurali che ritiene opportune. I Relatori Speciali hanno il compito di riferire capillarmente gli esiti alle Nazioni Unite e all’intera comunità internazionale, anche in relazione alla potenziale complicità di attori non statali e Stati terzi.
Le procedure speciali, ai sensi del manuale operativo di tali procedure particolari del Consiglio dei diritti umani, offrono informazioni pedissequamente con una gamma di parti coinvolte come attori non statali, organismi internazionale et alias durante l’attuazione dei loro mandati, anche nelle ulteriori misure adottate per incoraggiare, facilitare e monitorare l’attuazione delle raccomandazioni. Sebbene i Relatori Speciali non siano entità giudiziarie, le loro analisi de facto e de jure vengono solitamente adoperate e comunicate agli organi giudiziari domestici e internazionali.
Il Dipartimento degli affari giuridici onusiano ha rivendicato il mandato ufficiale delle Nazioni Unite della Relatrice Speciale Francesca Albanese, nonché le immunità e i privilegi alla rappresentanza diplomatica statunitense presso il Palazzo di Vetro. Sebbene la nota verbale non sia stata resa pubblica, si presume che Il Dipartimento onusiano abbia fatto ricorso alla Convenzione sui privilegi e le immunità delle Nazioni Unite, sottolineando che le sanzioni imposte dalle autorità statunitense non hanno fatto altro che violare tale Convenzione del 1946. Essa garantisce agli esperti in missione, nella veste di Relatori Speciali, l’immunità da qualsiasi giurisdizione per quanto concerne gli atti da essi compiuti durante le loro missioni (parole e scritti compresi) e garantisce l’inviolabilità di qualsiasi pratica e documento [art.VI, sez.22, lettera b e c]. Tale procedimento giudiziario include misure amministrative, esecutive e giudiziarie, compreso l’ordine esecutivo in base al quale il Relatore Speciale è stato designato. I giudici della Corte internazionale di giustizia hanno, per ben un paio di volte, confermato, nei pareri consultivi del 1989 e del 1999, che i Relatori Speciali onusiani godono dell’ombrello protettivo costituito dalle immunità e dai privilegi previsti dalla Convenzione del 1946 per gli esperti in missione nell’espletamento delle loro funzioni, anche in caso di tentativo da parte di uno Stato di estromettere un Relatore Speciale per presunta cattiva salute ed inadeguata capacità intellettuale e di azioni legali per diffamazione intentate attraverso interviste rilasciate da un Relatore agli organi di stampa, in cui critica l’ordinamento giudiziario interno. Il fine di tali privilegi e immunità consiste nel tutelare l’esercizio indipendente delle loro mansioni e svolgere le proprie funzioni con esiti soddisfacenti; per questa ragione, si applicano lato sensu, includendo, in linea generale, le mansioni affidate ad una persona nella veste di Relatore Speciale, ovunque si trova, a prescindere dalla sua cittadinanza o dal Paese di appartenenza.
Gli Stati Uniti devono sottostare al rispetto dell’istituto delle immunità e dei privilegi, determinato dalla Convenzione onusiana del 1946, visto che l’hanno ratificata, rammentando che è un trattato esecutivo vincolante, ai sensi del diritto federale, e, in aggiunta, il Decreto sulle immunità delle organizzazioni internazionali statunitense prevede, in modo indipendente, il diritto di godere i privilegi, le esenzioni e le immunità per le organizzazioni internazionali designate, tra cui le Nazioni Unite. Il governo statunitense, in primis, ha riconosciuto storicamente che gli esperti, che agiscono in missione per conto delle Nazioni Unite, sono protetti dallo scudo delle immunità speciali, nel quadro sempre della Convenzione del 1946.
Va osservato, inoltre, che i principali crimini internazionali controversi possono perfino dar luogo a obblighi erga omnes, ai sensi delle norme di diritto internazionale, non solo di adempiere al dovuta diligenza di rispettare l’immunità della quale godono gli esperti onusiani, ma, cosa fondamentale, di non prendere parte ai presunti crimini di guerra, di genocidio e contro l’umanità, giacché il loro divieto è racchiuso nella struttura dello jus cogens o delle norme tassative del diritto internazionale. L’ordine esecutivo n.14203 prevede varie misure restrittive nei riguardi degli individui designati come Relatori Speciali, con circoscritte eccezioni: il blocco dei beni statunitensi, il divieto di fornire fondi, beni o servizi a beneficio di persone designate e il rifiuto di consentire loro di entrare nel territorio statunitense, che si estende anche ai familiari del Relatore Speciale.
Senza dover entrare nel merito dell’illegittimità e dell’assenza di ogni forma prudenziale dell’ordine esecutivo della Casa Bianca, tali misure comportano sensatamente conseguenze personali e professionali per il/la Relatore/Relatrice Speciale e il mandato che gli/le è stato conferito dall’organo sussidiario onusiano. Le potenziali restrizioni di poter viaggiare verso il territorio statunitense potrebbero interferire direttamente con il mandato del Relatore Speciale di poter conferire dinanzi all’assise assembleare onusiana, come il divieto di erogare fondi e ulteriori servizi che potrebbero portare al rischio di circoscrivere il supporto finanziario al suo mandato, anche per la mera ragione che coloro che hanno l’investitura di Relatori Speciali non percepiscono una diaria o una retribuzione da parte delle Nazioni Unite e, spesso, fanno affidamento ai finanziamenti esterni.
Si va sempre più configurando che il vero obiettivo delle sanzioni sia l’intimidazione e la ritorsione per il fulcro del mandato del Relatore Speciale in materia di indagini e relazioni sui diritti umani. le sanzioni, difatti, rischiano di creare un effetto neutralizzante non solo per il Relatore stesso, ma anche per la sua squadra di lavoro e per qualsiasi individuo, a prescindere se abbia o meno la nazionalità statunitense, che lo si vede impegnato nel suo mandato, compreso, ora più che mai, pianamente l’ecosistema della società civile che non è coperto dallo scudo dell’istituto delle immunità e dei privilegi. L’amministrazione Trump ha sanzionato persino tre organizzazioni palestinesi per i diritti umani che operano nella Striscia di Gaza e in Cisgiordania solo per aver chiesto alla Corte penale internazionale di indagare sul governo di Tel Aviv per il crimine di genocidio a Gaza.
Anche dinanzi a disaccordi accesi, gli Stati membri delle Nazioni Unite, di regola, dovrebbero dimostrare di impegnarsi concretamente e costruttivamente, anziché ricorrere a misure punitive. Lo scopo stesso dei dialoghi interattivi, dove i titolari del mandato presentano i rapporti conclusivi al Consiglio dei diritti umani e all’Assemblea Generale, consiste nel fornire agli Stati l’opportunità di porre delle questioni e di impegnarsi in modo costruttivo e concreto. Il meccanismo della comunicazione fornisce alle procedure speciali l’occasione per integrare direttamente gli attori non statali e gli attori statali. Inoltre, il sistema delle procedure speciali onusiane, con la consulenza e il sostegno degli Stati, ha istituito un meccanismo di coordinamento formale largamente adoperato per sollevare questioni relative ai rapporti, alle posizioni e alla prassi di qualsiasi mandato delle procedure speciali. Il sistema è a disposizione di uno Stato qualora ritenga che un titolare investito del mandato abbia agito ultra vires rispetto al suo ruolo o abbia legittime ragioni di preoccupazione; in questo caso, il Comitato di coordinamento delle procedure speciali, organo del Consiglio dei diritti umani, ha pianamente confermato che la Relatrice Speciale onusiana Francesca Albanese ha simpliciter assolto al mandato che le è stato conferito, nella cornice del codice di condotta per i titolari di mandati per le procedure speciali.
Se le immunità e i privilegi, tout court, del Relatore speciale vengono contestati, il Segretario Generale delle Nazioni Unite può, tuttavia, svolgere un ruolo decisivo, ricorrendo al Regolamento ST/SGB/2002/9, che disciplina lo status, i diritti fondamentali e i doveri dei funzionari diversi dagli organi del Segretariato e dagli esperti in missione, nel senso che dovrebbe informare e può tenere conto delle osservazioni degli organi legislativi onusiani che hanno nominato i funzionari o gli esperti in missione. Considerato quanto siano ben consolidati i privilegi e le immunità dei Relatori Speciali nell’espletamento delle loro mansioni, il Segretario Generale, quale alto funzionario amministrativo onusiano, può, come pure dovrebbe, interagire direttamente con gli Stati Uniti per contestare l’ordine di esecuzione relativo alle sanzioni contro i Relatori Speciali et alias. Come ha fatto in passato, le Nazioni Unite potrebbero persino richiedere un parere consultivo della Corte internazionale di Giustizia che confermi l’applicabilità dell’istituto delle immunità e dei privilegi; non solo, ma gli Stati potrebbero anche esplorare un caso contenzioso nei riguardi delle autorità statunitense. In un momento in cui il sistema multilaterale e il diritto internazionale dei diritti umani sono spesso sotto attacco, urge nell’immediato un sostegno ed una barriera di resistenza a trecentosessanta gradi per custodire il fiore all’occhiello del sistema dei diritti umani delle Nazioni Unite.
