Il chiarimento della Corte suprema spagnola sul respingimento alle frontiere di Ceuta e Melilla ha fatto scattare l’emergenza incontrollata migratoria in Spagna
Ceuta e Melilla sono città del tutto autonome spagnole ubicate sulla costa settentrionale del continente africano, confinante con il marocco, occupando una posizione singolare nell’ordinamento giuridico dell’UE, non solo, ma costituiscono i confini esterni delle Spagna, dell’UE e dello Spazio Schengen, rappresentando ergo le uniche frontiere terrestri fra il continente europeo e africano. Per anni, questi confini sono stati tra i principali punti di ingresso attraverso cui migranti e richiedenti asilo tentano di raggiungere il suolo europeo, diventando teatro di ripetuti respingimenti e di episodi che hanno cagionato la perdita di vite umane.
In questo contesto, nel 2015 la Spagna ha adottato una Legge organica sulla sicurezza pubblica, che ha modificato la legislazione in materia di diritti e libertà degli stranieri, istituendo un regime giuridico speciale per le frontiere di Ceuta e Melilla. La riforma ha introdotto una Decima disposizione aggiuntiva, creando la figura amministrativa del rechazo en frontera (respingimento alla frontiera), secondo la quale i cittadini stranieri individuati al confine mentre tentano di entrare illegalmente in Spagna possono essere respinti al fine di impedirne l’ingresso illecito nel territorio spagnolo.
La riforma ha suscitato ampie critiche da parte di studiosi e organizzazioni internazionali per i diritti umani, che sostenevano che di fatto legalizzasse la pratica dei respingimenti ai valichi di frontiera terrestri di Ceuta e Melilla, violando il principio di non respingimento e il divieto di espulsioni collettive sancito dall’articolo 4 del Protocollo n.4 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Tali preoccupazioni sono state rafforzate dalla sentenza della Grande Camera nel caso ND e NT contro Spagna , che ha ribaltato la decisione della Camera del 2017, secondo cui il rimpatrio immediato dei migranti al confine di Melilla da parte della Spagna violava il divieto di espulsioni collettive. La sentenza nel caso ND e NT è stata ampiamente considerata come un punto di svolta significativo nell’approccio della Corte europea dei diritti dell’uomo alla tutela dei diritti dei migranti alle frontiere esterne dell’Europa (cfr. Lübbe ). A livello nazionale, la Corte costituzionale spagnola ha confermato la costituzionalità del regime nella sentenza 172/2020.
Da allora, il quadro legislativo è rimasto invariato e la sua interpretazione giurisprudenziale ha subito pochi ulteriori sviluppi. La sentenza della Corte Suprema spagnola del 29 giugno 2026 rappresenta il primo significativo chiarimento del regime giuridico che disciplina il respingimento alla frontiera. Il caso riguardava l’applicazione di tale procedura ai migranti intercettati in mare, mentre tentavano di raggiungere Ceuta a nuoto. In sostanza, la controversia verteva sull’applicabilità della Decima Disposizione Aggiuntiva della Legge sugli Stranieri ai migranti intercettati in tali circostanze. Sebbene la Corte abbia concluso che il regime non si estende ai migranti che tentano di raggiungere il territorio spagnolo via mare, lascia irrisolte importanti questioni relative agli obblighi della Spagna, nel quadro del diritto internazionale.
Il caso è giunto alla Corte Suprema in seguito a un ricorso presentato dalla Procura generale, che ha contestato una serie di sentenze di tribunali di altri gradi che dichiaravano illegittima l’applicazione del regime ai migranti intercettati in mare a Ceuta. La controversia verteva sull’interpretazione della disposizione che autorizza i rimpatri sommari solo quando i migranti tentano di eludere gli elementi di contenimento alla frontiera per attraversare il confine in modo irregolare. La Procura Generale ha sostenuto che il concetto di elementi di contenimento dovesse essere interpretato in maniera da includere non solo la recinzione fisica del confine, ma anche il confine marittimo e i mezzi tecnologici utilizzati per monitorarlo, tra cui droni, telecamere termiche e sensori.
Il tribunale di grado inferiore aveva respinto tale interpretazione, sostenendo che la formulazione della disposizione si riferisce esclusivamente alle strutture di contenimento fisiche. A differenza della recinzione di confine terrestre, il confine marittimo non costituisce una barriera fisica superabile e pertanto non può essere considerato un elemento di contenimento ai fini della disposizione.
La Corte Suprema ha avallato tale approccio, basandosi in primissull’interpretazione della disposizione adottata dalla Corte Costituzionale nelle sentenze 172/2020 e 13/2021. Sebbene nessuna delle due sentenze limitasse espressamente il regime ai tentativi di superare la barriera fisica di confine, entrambe ne hanno valutato la costituzionalità esclusivamente in tale contesto, presupponendo implicitamente che questo fosse l’ambito di applicazione previsto del sistema. La Corte Suprema ha inoltre tracciato una netta distinzione tra elementi di contenimento ed elementi di sorveglianza. I primi sono ostacoli fisici volti ad impedire l’ingresso, mentre i secondi si limitano a facilitare l’individuazione e il monitoraggio degli attraversamenti di frontiera. La stessa qualificazione di droni, termocamere, sensori e dispositivi simili come sistemi di allerta precoce dimostra che la loro funzione è strumentale e antecedente a qualsiasi atto materiale di contenimento. Di conseguenza, queste tecnologie non possono essere equiparate agli elementi di contenimento e i migranti intercettati mentre tentano di raggiungere il territorio spagnolo a nuoto non rientrano nell’ambito di applicazione del meccanismo di respingimento.
La sentenza solleva tre questioni principali. La prima questione concerne le osservazioni formulate dalla Corte che vanno oltre il quesito sottoposto al suo esame. Nella sua decisione di ammissione, la Corte Suprema ha identificato la questione di interesse come segue: «decidere se la decima disposizione aggiuntiva della legge sugli stranieri si applichi alle persone intercettate in mare mentre tentano di entrare a nuoto nelle città di Ceuta o Melilla e, di conseguenza, se possano essere sottoposte alla procedura di respingimento alla frontiera».
La sentenza ha concluso che il confine marittimo non può essere considerato un elemento di contenimento e che, pertanto, il meccanismo non può essere applicato ai migranti che tentano di raggiungere il territorio spagnolo a nuoto. Pur essendo giunta a tale conclusione, la Corte ha tuttavia osservato che, qualora venissero installate strutture di contenimento fisiche in mare, «il regime potrebbe essere applicato agli individui che tentassero di superarle». Tale affermazione, che andava oltre quanto necessario per risolvere la controversia, è stata introdotta dalla Corte senza affrontare la necessità di un quadro legislativo specifico che ne disciplini l’applicazione e le garanzie richieste in un ambiente intrinsecamente pericoloso come quello in questione. In tal modo, sembra lasciare aperta la possibilità di estendere i rimpatri sommari in mare attraverso una prassi di fatto, piuttosto che attraverso un quadro giuridico chiaro.
La sentenza ha inoltre affermato che, sebbene il rigetto non fosse applicabile nel caso di specie, il meccanismo giuridico appropriato sarebbe stato invece un diverso strumento giuridico, ovvero la procedura di rimpatrio. Tale osservazione è altrettanto difficile da conciliare con la questione sottoposta al vaglio della Corte. Una volta stabilito che la procedura contestata non poteva essere de jure applicata, non era necessario indicare quale misura coercitiva alternativa l’amministrazione avrebbe potuto adottare. Così facendo, la sentenza ha spostato la sua analisi dalla definizione dei limiti del regime giuridico contestato all’individuazione di una base giuridica alternativa per l’allontanamento delle persone interessate. Questa sentenza riguardava la definizione dell’ambito di applicazione di una procedura amministrativa o la garanzia dell’espulsione dei migranti dal territorio spagnolo?
Ciò solleva una seconda questione, relativa a ciò che la sentenza omette di dire e al suo approccio generale. L’analisi sulla portata della procedura di rimpatrio si concentra esclusivamente su ciò che può essere inteso come un elemento di contenimento e sulla possibilità di applicare il rigetto in sua mancanza. Tuttavia, questo approccio trascura il contesto più ampio in cui opera il sistema: gli individui che tentano di raggiungere il territorio spagnolo a nuoto, un contesto in cui si sono verificati ripetuti casi di perdita di vite umane, come è accaduto qualche giorno fa, sono esposti ai rischi intrinseci di una traversata via mare. In tali circostanze, gli obblighi delle autorità vanno oltre la mera valutazione della sussistenza delle condizioni materiali per l’applicazione della procedura; includono anche il dovere di proteggere la vita e la sicurezza delle persone sotto la loro tutela (G. Paccione, Ricerca e Soccorso in Mare, Nuova Editrice Universitaria, Roma, 2023, pp. 107 ss.).
La disposizione stessa rafforza questa conclusione. Pur istituendo il regime di respingimento, il suo secondo paragrafo prevede espressamente che esso «debba essere attuato nel rispetto del diritto internazionale in materia di diritti umani e protezione internazionale di cui la Spagna è parte». L’individuo a cui è stato rigettato lo status di rifugiato nel caso in questione si è appellato a questa disposizione per sostenere che essa comprenda l’accesso all’assistenza legale e linguistica, alle prove pertinenti e alla possibilità di presentare reclami. Tuttavia, a parere dello scrivente,questo secondo paragrafo della disposizione vada oltre le garanzie procedurali. Richiede anche il rispetto degli obblighi positivi dello Stato di proteggere la vita e la sicurezza delle persone in ambito marittimo. Questi includono gli obblighi derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nonché gli obblighi di ricerca e salvataggio previsti dal diritto del mare, compresi quelli stabiliti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare, dalla Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare e, infine, dalla Convenzione sulla ricerca e soccorso in mare.
La sentenza riporta che il Procuratore Generale ha affermato che «le intercettazioni sono avvenute in alto mare», una qualificazione che la Corte ha successivamente adottato. Ai sensi della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, tuttavia, l’alto mare si riferisce alle aree marittime al di là della giurisdizione nazionale, generalmente situate oltre le 200 miglia nautiche dalla linea di base costiera. In questo contesto giuridico, tale qualificazione è difficile da conciliare con la realtà geografica dell’area in questione. Il confine terrestre tra il Marocco e la Città Autonoma spagnola di Ceuta si estende in mare attraverso una diga frangiflutti sormontata da una recinzione di confine. I migranti che tentano di raggiungere il territorio spagnolo a nuoto non navigano in alto mare, ma nuotano intorno all’estremità di tale struttura. L’area marittima rilevante è quindi la stretta striscia d’acqua immediatamente adiacente alla costa, il che rende geograficamente impossibile che tali acque costituiscano mare aperto o internazionale.
Non si tratta pianamente di una questione terminologica. La classificazione giuridica delle acque ha implicazioni, ai sensi del diritto del mare, sia per la delimitazione marittima irrisolta tra Spagna e Marocco, sia perché zone marittime diverse possono comportare quadri giuridici differenti che disciplinano l’azione dello Stato in mare. Le questioni più ampie di giurisdizione, controllo effettivo e interazione tra diritto del mare e diritti umani rafforzano la necessità di una maggiore chiarezza nel ragionamento della Corte, in particolare in una decisione che mira a definire la portata di una procedura di espulsione dei migranti e a fornire indicazioni per casi futuri.
La sentenza della Corte Suprema spagnola fornisce un punto di chiarezza, precisando che il «regime di respingimento alla frontiera non si applica ai migranti intercettati mentre tentano di raggiungere Ceuta o Melilla via mare». Tuttavia, la sua importanza risiede tanto in ciò che lascia irrisolto, quanto in ciò che decide. Si concentra principalmente sulla questione se gli elementi di contenimento fisico possano giustificare l’applicazione del regime. Così facendo, trascura il quadro giuridico più ampio che disciplina le intercettazioni marittime.
La gestione delle frontiere a Ceuta e Melilla non può essere ridotta a meccanismi per il rimpatrio sommario dei migranti intercettati. Deve invece fondarsi su garanzie che assicurino l’effettiva tutela dei diritti fondamentali, nel pieno rispetto delle norme dell’ordinamento marittimo internazionale. In questo contesto, gli sviluppi tecnologici possono svolgere un ruolo importante. Anziché essere concepiti unicamente come strumenti di controllo delle frontiere, dovrebbero essere riconosciuti anche per il loro potenziale di protezione della vita umana in mare. La realizzazione di tale potenziale, tuttavia, richiede che l’approccio securitario prevalente ceda il passo a un approccio incentrato sulla protezione della vita.
