I regimi giuridici che disciplinano gli attacchi alle navi e la guerra economica come atto di autodifesa
Lo Stretto di Hormuz è stato, per più di quarant’anni, un punto nevralgico di pressione a livello geopolitico e il conflitto bellico fra Iran, da una parte, e Israele/Stati Uniti, dall’altra, ha sollevato un problema lato sensu che va oltre la guerra stessa in corso: se il diritto internazionale possa regolamentare la guerra economica in mare nell’era del commercio che abbraccia l’intero pianeta. La crisi nello Stretto di Hormuz delinea come i quadri giuridici che disciplinano i punti strategici marittimi incontrino dei limiti, nel momento in cui la coercizione militare prende di mira le infrastrutture del commercio mondiale.
A causa del conflitto armato, la navigazione commerciale mediante lo stretto ha subito quasi del tutto un arresto, con i transiti delle petroliere ridotti a zero in alcuni giorni e di centinaia di navi bloccate al di fuori dello stretto stesso, impossibilitate a raggiungere i porti. La gran parte degli attacchi lanciati dall’Iran ha dissuaso i bastimenti mercantili dal navigare nello stretto, con le autorità di Teheran che hanno annunciato che l’arteria hormuziana sarà sotto il controllo della Repubblica Islamica. Questi attacchi comprendono quelli compiuti con i droni Shahed, missili e mine e persino attraverso l’utilizzo di un’imbarcazione telecomandata, carica di esplosivo, pronta per colpire una petroliera.
Questo insieme di attacchi e minacce iraniane alle navi mercantili, consistente nel perimetrare il passaggio, non costituisce una novità. La prassi ci offre analoghe strategie che si sono verificate nel I Conflitto Mondiale, quando il Regno Unito impose, nel 1914, un blocco navale su vasta scala, intercettando mercantili diretti ai porti tedeschi con lo scopo di indebolire l’economia di guerra della Germania. Durante la Guerra delle petroliere fra l’Iran e l’Iraq, negli anni ottanta del secolo scorso, in maniera analoga, entrambi i belligeranti attaccarono molti mercantili che trasportavano il greggio nel Golfo Persico nell’ambito di una strategia volta a interrompere le esportazioni energetiche dell’altro, dove l’Iran utilizzò anche le mine per minacciare le rotte commerciali marittime, similmente alle tattiche di minamento impiegate oggi nello Stretto di Hormuz.
La crisi odierna della navigazione nello stretto ha un impatto ancora maggiore rispetto ai conflitti bellici del XX secolo, perché si verifica in un’economia globale dove anche le minime interruzioni delle catene di approvvigionamento colpiscono persone al di là del campo di battaglia. I mercati energetici del mondo sono più integrati di quanto non lo fossero durante i precedenti conflitti marittimi, come pure l’interruzione di un solo corridoio di navigazione può avere ripercussioni a effetto domino, influenzando decine di economie. Nel caso dello stretto, le interruzioni della navigazione coinvolgono direttamente gli Stati neutrali che dipendono da questa rotta per le importazioni e il commercio di energia. I principali importatori in Asia e in Europa, così come le economie in via di sviluppo, che dipendono dalle spedizioni di carburante, possono subire degli shock di approvvigionamento persino quando non sono coinvolti in uno scontro bellico. Queste interruzioni si traducono in prezzi molto elevati per carburante e generi alimentari, con effetti a catena sulle popolazioni civili lontane dalla zona di guerra, in primis, negli Stati importatori di energia come i principali acquirenti di greggio nell’area asiatica, visto che quasi gran parte del petrolio, che transita attraverso lo stretto, è destinato ai mercati asiatici.
Gli attacchi nel collo di bottiglia hormuziana fanno parte di una vasta campagna bellica economica nel conflitto, sebbene entrambi i belligeranti prendono di mira le infrastrutture energetiche col tentativo di massimizzare i costi del proseguimento dello scontro bellico. Israele e Stati Uniti hanno colpito depositi di petrolio, raffinerie e impianti di stoccaggio di carburante iraniani. L’Iran, nel contempo, ha preso di mira infrastrutture civili e rotte di trasporto attraverso il Golfo Persico, comprese le navi commerciali, ha colpito serbatoi di carburante e impianti petroliferi a Fujairah e in altre località degli Emirati Arabi Uniti e nel porto di Salah in territorio omanita. Nessuno di questi punti critici, in ogni modo, può essere posto sullo stesso piano all’influenza strategica dello stretto afferente al commercio mondiale di greggio, dato che quasi un quinto dei liquidi dell’oro nero consumati a livello planetario transita attraverso di esso.
Gli attacchi rappresentano netti esempi di vera e propria guerra economica, che utilizza mezzi militari per interrompere il commercio e rendere fragile o, meglio, indebolire la volontà dell’avversario di combattere, da entrambe le Parti. Il diritto dei conflitti armati (o diritto internazionale umanitario), sinora, non ha mai inibito completamente la guerra economica e la stessa dottrina classica della guerra navale, come si può evincere dal Manuale di Sanremo del 1994, un’influente riaffermazione non vincolante del diritto internazionale sia convenzionale che cogente disciplinante i conflitti armati in mare, che ammette il blocco navale come modus operandi del conflitto militare ovvero come metodo di conflitto legittimo se soddisfi determinati parametri. La situazione complicata nello stretto, tuttavia, solleva un problema molto complesso: se queste dottrine – che hanno avuto il loro sviluppo in gran parte in un’era precedente dei conflitti marittimi – siano in grado di poter affrontare le moderne forme di conflitto bellico economico che possono provocare delle forti turbolenze nei mercati globali, anziché limitarsi a indebolire i porti o il commercio del nemico.
Il primo rilevante strumento, per stabilire se l’Iran possa chiudere lo stretto ai sensi del diritto internazionale, è l’istituto del diritto internazionale del mare, codificato nella Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del Mare del 1982 (denominata Convenzione di Montego Bay). La Parte III, che disciplina gli stretti utilizzati per la navigazione internazionale, stabilisce che tutte le navi e gli aeromobili godono del diritto di passaggio in transito, che non deve essere impedito e che, pertanto, non può esserci sospensione del transito attraverso uno stretto. La ratio sta nel fatto che, quando gran parte del commercio mondiale dipende da un corridoio stretto, per cui agli Stati confinanti non viene consentito di usarlo come strumento di pressione. Lo Stretto di Hormuz viene generalmente considerato uno di questi stretti internazionali; è talmente stretto, paragonabile al collo di una bottiglia ovvero ad una strozzatura, che le navi di grandi dimensioni sono costrette ad attraversale le acque territoriali degli Stati che lo attraversano. Lo stretto funziona essenzialmente come un’autostrada, con la navigazione regolata da un sistema di separazione del traffico istituito dall’Organizzazione Marittima Internazionale. Le principali Potenze marittime hanno inoltre sottolineato pianamente il loro impegno a fare in modo che i passaggi di transito non vengano inibiti nelle proprie riformulazioni del diritto operativo, che sono contenute nero su bianco nei manuali militari non vincolanti, che interpretano e applicano il diritto internazionale alle operazioni del mondo reale.
Teheran ha firmato la Convenzione di Montego Bay, ma non si è mai preoccupata di ratificarla; al momento della firma, difatti, le autorità iraniane hanno dichiarato che alcune parti di essa, compreso il diritto di transito, sono state frutto di un accordo do ut des fra le Parti contraenti, anziché di una codificazione dello jus cogens già presente. La Repubblica Islamica iraniana si considera non vincolato dal suddetto regime di transito, che ha codificato nel suo tessuto ordinamentale giuridico interno. La legge sulle aree marittime della Repubblica Islamica dell’Iran nell’area del Golfo Persico e nel Mare dell’Oman, del 1993, consente agli iraniani di sospendere il transito di navi straniere nelle sue acque territoriali e richiedere un’autorizzazione preventiva per il passaggio di navi da guerra, sommergibili e bastimenti che trasportano materiali pericolosi oppure nocivi per la protezione dell’ambiente marino. Quest’ultima categoria può includere le petroliere commerciali, che trasportano greggio sfuso e sono largamente ritenute dal diritto internazionale marittimo come potenzialmente pericolose per l’ambiente e la navigazione, per cui sia le navi da guerra straniere, che le spedizioni commerciali di energia, che transitano nello stretto, rientrano nelle categorie che la autorità iraniane rivendicano di poter disciplinare. L’Iran non è l’unico Paese ad affermare tassativamente i diritti legali di ampio respiro rispetto a quelli enucleati all’interno del corpus della Convenzione di Montego Bay. L’Oman, exempli gratia, situato sul lato meridionale dello Stretto di Hormuz, è parte della Convenzione onusiana sul diritto del mare, ma ha emesso delle analoghe dichiarazioni, che impongono alle navi da guerra di richiedere un premesso preventivo per poter attraversare la sua fascia di mare territoriale.
La Convenzione di Montego Bay, tuttavia, non pone in chiaro l’intera storia, nel senso che già prima della stesura della bozza di essa, il diritto internazionale ponderava alcuni stretti speciali rispetto alle normali acque territoriali. Si può prendere a titolo emblematico la sentenza della Corte internazionale di giustizia, resa nel caso dello Stretto di Corfù del 1949, che costituisce un passo essenziale per l’elaborazione dei criteri volti a delineare il regime giuridico degli stretti utilizzati per la navigazione internazionale, la quale ebbe a pronunciarsi in relazione alla controversia sorta fra Tirana e Londra, a seguito di un incidente verificatosi nello Stretto di Corfù all’occasione del passaggio di bastimenti, battenti bandiera inglese. Secondo i giudici della Corte internazionale di giustizia, viene generalmente ammesso e conforme alla consuetudine internazionale che in tempo di pace gli Stati hanno il diritto di far transitare le loro navi da guerra attraverso gli stretti che servono, ai fini della navigazione internazionale, a mettere in comunicazione due parti di alto mare, senza la preventiva autorizzazione dello Stato costiero, a condizione che il passaggio sia innocente, respingendo pertanto il tentativo delle autorità albanesi di richiedere l’autorizzazione della Gran Bretagna prima che le sue navi attraversassero il Canale di Corfù, che si sovrappone alle acque territoriali albanesi. La Corte stabilì dunque che, quando uno stretto fra due parti dell’alto mare viene adoperato per la navigazione internazionale, le navi godono di un passaggio senza restrizioni, ovviamente in tempo di pace, purché il transito non minacci la sicurezza di uno Stato costiero. Gli Stati costieri possono adottare misure per ostacolare tale passaggio solo in eccezionali circostanze. La sentenza del 1949 sul caso Corfù ha senza alcun dubbio gettato le basi per il successivo quadro normativo sul transito, che ha riaffermato che gli stretti essenziali per la navigazione internazionale devono restare aperti, non solo, ma viene ormai affermato che il regime di transito faccia parte dell’architettura dello jus cogens.
Le principali Potenze marittime hanno monitorato le rivendicazioni degli Stati rivieraschi sulle acque di passaggio e le hanno contestate in quanto contrarie al diritto internazionale. Il programma statunitense per la libertà di navigazione, ad esempio, mercè cui gli Stati Uniti contestano le rivendicazioni marittime, considera il regime di transito, enucleato nella Convenzione di Montego Bay, come espressione dello jus cogens, sebbene le autorità statunitense stesse non abbiano ancora ratificato la Convenzione sul diritto del mare. Tale programma elenca le restrizioni imposte all’Iran e all’Oman come rivendicazioni marittime eccessive, conducendo delle vere e proprie operazioni navali per la libertà di navigazione. Gli Stati Uniti, navigando nello stretto, nell’ambito del regime di transito, stanno esercitando un’influenza operativa contro il rigetto da parte delle autorità di Teheran di tale regime, generando una prassi volta a cristallizzare il sistema all’interno della struttura dello jus cogens.
Secondo la Carta delle Nazioni Unite, che riconosce e consente tout court a uno Stato di agire in legittima difesa, in virtù del quale uno Stato può ricorrere allo jus ad bellum per respingere un attacco armato che abbia luogo contro di esso o contro un altro Stato, lo Stato iraniano può invocare il diritto di autodifesa per giustificare i suoi attacchi nello stretto. L’istituto della legittima difesa viene garantito in mare attraverso una gamma di strumenti internazionali come, ad esempio, il Manuale di Sanremo, il quale sottolinea che «l’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva riconosciuto nell’Articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite è soggetto alle condizioni ed alle limitazioni stabilite nella stessa Carta, e derivanti dal diritto internazionale generale, inclusi in particolare i principi di necessità e di proporzionalità». Gli iraniani non hanno spesso cesellato le loro condotte in termini di riferimento a un sistema giuridico, ma hanno preferito percorrere la strada della retorica e della veemenza per determinare il proprio controllo sull’arteria di Hormuz e adoperare tale controllo come leva nel conflitto in corso, sostenendo che qualsiasi azione mirante a chiudere lo stretto venga intrapresa per ragioni prettamente di autotutela, dimenticando, tuttavia, che tali affermazioni sono soggette a perimetrazioni stabilite dal diritto internazionale. L’azione adottata per legittima difesa deve essere necessaria per respingere l’attacco armato e proporzionata alla minaccia, come pure ciascuno Stato deve fornire garanzie al fine di evitare di prendere di mira obiettivi civili, una regola fondamentale che le autorità iraniane disattendono quando attacca mercantili o petroliere e altri bastimenti civili.
Gli effetti della chiusura dello Stretto di Hormuz non si limitano allo Stato attaccante, in questo caso gli Stati Uniti, il che solleva il problema del parametro della proporzionalità sulla chiusura di tale arteria. La disposizione onusiana definisce proporzionalità come la forza logicamente necessaria per respingere o prevenire ulteriori attacchi da parte di uno Stato aggressore. Questo calcolo afferente al ricorso dell’azione coercitiva di forza si concentra sia sullo Stato offensore che su quello difensore e, quindi, in questa situazione gli effetti si ripercuoteranno in gran parte oltre allo Stato aggressore anche a terzi Stati, creando in tal modo una lacuna dottrinale.
Il diritto bellico navale, riflesso in quadri normativi come la Convenzione dell’Aia XIII del 1907 e il Manuale di Sanremo, ammette i blocchi navali come strumenti di guerra economica, ma a determinate condizioni, tra cui una dichiarazione formale, la notifica agli altri Stati, l’applicazione del blocco nella misura in cui risulti pianamente efficace – il che parrebbe arduo sebbene una chiusura prolungata forse farebbe scattare le contromisure da parte di altre Potenze navali – e l’applicazione imparziale a tutte le navi. Principi che sottolineano il vincolo di proteggere la navigazione neutrale ed evitare indebite interferenze con la navigazione internazionale, requisiti che soventemente non combaciano con la guerra economica nei punti strategici marittimi. Si aggiunga anche che il blocco non può impedire agli Stati neutrali di raggiungere i propri porti o le proprie coste. Si noti che non tutti gli Stati, fra cui l’Iran, Israele e l’Oman, sono parti della Convenzione dell’Aia (XIII) concernente i diritti e i doveri delle Potenze neutrali in caso di guerra marittima, ma le sue disposizioni sono generalmente codificate in strumenti di jus cogens. Visto che le autorità iraniane stanno limitando in maniera discriminatoria l’accesso alle navi e, quindi, l’ingresso alle coste neutrali, è probabile che stiano violando tale norma.
Il principale metodo con cui l’Iran può chiudere l’arteria hormuziana è attaccare le imbarcazioni che lo attraversano, con lo scopo di scoraggiare altre navi dal tentare il passaggio. Se l’Iran dovesse avviare un conflitto armato di mine nello stretto, potrebbe incorrere in complicazioni, ai sensi del diritto internazionale. La Convezione dell’Aia sulla posa delle mine automatiche sottomarine a contatto del 1907, infatti, proibisce agli Stati di posare mine con l’unico fine di intercettare il traffico commerciale e richiede di adottare ogni precauzione per proteggere le spedizioni pacifiche, come pure viene delineato che le mine a contatto non ancorate – di cui l’Iran è in possesso –, salvo quando siano costruite in modo da diventare innocue al massimo un’ora dopo che le ha posate e ha cessato di controllarle; invece, le mine ancorate devono diventare innocue non appena si staccano dagli ormeggi. Sebbene non tutti gli Stati, incluso l’Iran, siano parti della Convenzione dell’Aia del 1907, molte disposizioni sono lato sensu ritenute come espressione dei cardini consuetudinari che disciplinano la guerra delle mine, per cui lo Stato che posa le mine deve tenere conto del traffico marittimo neutrale, inter alia, fornendo rotte alternativa sicure per il traffico marittimo degli Stati neutrali, vietando di avere una condotta che miri ad ostacolare il transito attraverso gli stretti internazionali, a meno che non esistano alternative sicure e convenienti.
La conformazione geografica dello Stretto di Hormuz, tuttavia, rende impossibile la costituzione di una rotta marittima alternativa e sicura. Il petrolio potrebbe raggiungere il Mar Rosso, ma solamente attraverso oleodotti a capacità limitata, anziché tramite una rotta marittima equivalente. Anche tali alternative parziali sono fragili, nel senso che le rotte marittime mercé il mar Rosso sono state bloccate in passato da attacchi perpetrati da gruppi supportati dall’Iran, tra cui gli Houthi, e questi attacchi potrebbero ripetersi nell’attuale guerra. Agire tramite movimenti per procura non tutela lo Stato iraniano, anzi potrebbe causare l’aumento della sua esposizione giuridica internazionale, estendendo la guerra economica ad altri punti strategici e alle rotte marittime neutrali. Sino ad oggi, le autorità di Teheran hanno imposto la chiusura attaccando mercantili trasportanti il greggio. Ai sensi del diritto bellico navale, come enucleato dallo jus cogens e ribadito dal Manuale di Sanremo, i mercantili neutrali godono ipso facto di protezione dagli attacchi, a meno che non soddisfino determinate condizioni, come, exempli gratia, compiere atti bellicosi, rifiutarsi di fermarsi dopo un avvertimento o trasportare contrabbando, che può essere sia assoluto, inclusi oggetti intrinsecamente militari come le armi, sia condizionale, ovvero beni civili che potrebbero avere un uso militare. Anche se le navi mercantili appartengono allo Stato nemico, sono bersaglio solo sei si qualificano come obiettivi militari, anche in questo caso sale sul palco giuridico, ai sensi dell’articolo 52 del I Protocollo addizionale alle IV Convenzioni di Ginevra, il principio di distinzione, in base al quale possono essere oggetto di attacchi esclusivamente obiettivi qualificati come militari, in base alla sua natura, al suo scopo e al vantaggio militare (G. Paccione, p.246). Le navi mercantili sono considerate oggetti civili, salvo prova contraria, perciò il fine di questi accordi internazionali è di impedire che la guerra navale si trasformi in una serie di attacchi indiscriminati contro il commercio civile.
Nel caso dell’arteria hormuziana, tre regimi giuridici si contendono la supremazia: il regime di transito, previsto dalla Convenzione di Montego Bay, dovrebbe garantire la navigabilità di questi punti strategici; il diritto navale, sancito dalle Convenzioni dell’Aia e dallo jus cogens, consente un blocco, ma solo a determinate condizioni, arduamente realizzabili per lo Stato iraniano; e, infine, la legittima difesa, statuita dalla Carta onusiana, rappresenta un’ulteriore opzione per l’Iran, ma comporta perimetrazioni sia per quanto concerne gli obiettivi, che per l’entità della forza manu militari impiegata. L’Iran può proseguire nella sua conduzione della guerra economica nello Stretto di Hormuz, minando l’arteria, dichiarando zone di esclusione o attaccando petroliere neutrali, ma si espone ad una vulnerabilità giuridica internazionale. Anche se Teheran si appellasse alla dottrina di autodifesa, probabilmente la sua argomentazione più salda, l’entità del danno a terzi Stati e le tutele giuridiche che circondano gli stretti internazionali, renderebbero verosimilmente una chiusura generalizzata dello stretto giuridicamente inammissibile.
Il problema, in conclusione, non consiste meramente se determinate azioni nello stretto violino il diritto internazionale vigente, ma se l’architettura giuridica che disciplina i conflitti marittimi sia in grado di regolare la guerra economica in un’economia globale profondamente interconnessa.
