In un contesto internazionale segnato da tensioni crescenti e da un uso sempre più frequente della retorica militare, il rapporto tra diritto internazionale e politica di potenza torna al centro del dibattito. Le minacce di intervento armato, le crisi regionali e il confronto tra grandi potenze sollevano interrogativi cruciali sulla validità e sull’efficacia delle norme che regolano l’uso della forza tra Stati. In questa intervista il professor Giuseppe Paccione, esperto di diritto internazionale, analizza il quadro giuridico che disciplina queste dinamiche, soffermandosi in particolare sul caso delle relazioni tra Stati Uniti e Iran, sul ruolo della Carta delle Nazioni Unite e sui limiti legali delle minacce e dell’uso della forza nello scenario globale contemporaneo.
Gli Stati Uniti avrebbero il diritto, in base al diritto internazionale, di ricorrere alla forza contro l’Iran per porre fine alla repressione dei manifestanti?
Assolutamente no. La questione giuridica è se uno Stato possa intervenire con la forza in un altro Stato per ostacolare a quest’ultimo di uccidere civili o commettere atrocità, stanziati sul territorio di quest’ultimo, il c.d. intervento umanitario. L’opinione prevalente fra gli Stati è che tale uso della forza violerebbe il divieto dell’uso della forza, enunciato nell’articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite, in assenza dell’autorizzazione dell’organo politico onusiano (ovvero il Consiglio di Sicurezza). L’uso della forza – come ha affermato la Corte internazionale di giustizia nella ben nota sentenza sulle attività militari del 1986 – non potrebbe essere il metodo appropriato per monitorare o assicurare tale rispetto dei diritti umani. Un intervento militare statunitense contro l’Iran sulla base di un’operazione umanitaria sarebbe illecito in quanto tale, anche dinanzi alla condannabile e mortale repressione delle recenti proteste da parte delle autorità di Teheran.
Le minacce degli Stati Uniti di usare la forza a sostegno dei manifestanti erano legali?
La risposta non può essere che negativa, nel senso che la Carta delle Nazioni Unite proibisce non solo l’uso della forza, ma anche la minaccia di usarla. Naturalmente, non tutte le minacce di questo tipo sono illegittime. Per essere illegittime, la minaccia di uno Stato di usare la forza contro un altro deve essere comunicata efficacemente a quest’ultimo ed essere coercitiva. Per essere coercitiva, deve anche essere credibile. Soprattutto, non deve esserci alcuna base giuridica per la minaccia di usare la forza, come l’autodifesa.
È esattamente questo il caso. L’amministrazione Trump ha pubblicamente minacciato di usare la forza e, considerando l’ingente schieramento di forze statunitensi nella zona, gli Stati Uniti sono chiaramente in grado di attuarle. Le minacce sono particolarmente credibili data la recente disponibilità degli Stati Uniti a usare la forza contro il Venezuela, nonché il fatto che meno di un anno fa hanno condotto attacchi significativi contro l’Iran stesso. Ancora più significativo non esiste alcun fondamento nel diritto internazionale per un’azione militare statunitense contro l’Iran per presunte ragioni umanitarie. Pertanto, gli Stati Uniti hanno violato il loro obbligo, ai sensi dell’articolo 2(4), di astenersi dal minacciare illegittimamente un altro Stato con la forza militare.
Gli Stati Uniti avrebbero il diritto di usare la forza contro l’Iran sulla base della minaccia rappresentata dal programma nucleare iraniano?
No, non in base ai fatti attuali. L’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite stabilisce che, nonostante il divieto di uso della forza di cui all’articolo 2(4), uno Stato può legittimamente usare la forza per difendersi da un attacco armato. È universalmente accettato che l’uso della forza per legittima difesa debba rispettare i requisiti di necessità e proporzionalità. La necessità limita il diritto di usare la forza a scopo difensivo nelle situazioni in cui le misure non coercitive non possono contrastare l’attacco armato. Il criterio di necessità include anche un fattore temporale, secondo il quale l’uso difensivo della forza in previsione di un attacco armato è ammissibile solo quando tale attacco armato è imminente. In tal caso, e se gli altri requisiti di necessità e proporzionalità sono soddisfatti, è ammissibile la cosiddetta legittima difesa preventiva.
Un attacco statunitense non soddisferebbe il requisito di necessità per due motivi. In primo luogo, non vi è motivo di credere che un attacco nucleare iraniano sia imminente. L’Iran attualmente non ha la capacità di lanciarne uno (non possiede armi nucleari) e non ha espresso alcuna intenzione di attaccare. In secondo luogo, i negoziati sono in corso, quindi esiste, al momento, una valida alternativa non coercitiva all’uso della forza. Il fatto stesso che siano in corso significa che gli Stati Uniti stessi non hanno concluso che si riveleranno inutili. E anche se affermassero che i negoziati sono destinati al fallimento e li interrompessero, tale affermazione dovrebbe essere valutata in base a un criterio di ragionevolezza. I rapporti attuali indicano che gli iraniani stanno negoziando seriamente, anche se non del tutto con soddisfazione da parte degli Stati Uniti. Ancora più importante, a questo proposito, il fallimento dei colloqui non comporta, di per sé, la necessità di ricorrere alla forza per autodifesa. Qualora i colloqui fallissero – come è effettivamente plausibile – l’Iran dovrebbe comunque disporre di una capacità nucleare e di una chiara intenzione di usarla contro gli Stati Uniti, affinché gli attacchi statunitensi per autodifesa siano legittimi.
Vale anche la pena ricordare che il mero possesso di una capacità bellica non costituisce un motivo valido per invocare l’autodifesa. Gli Stati Uniti possiedono un arsenale di armi nucleari in grado di colpire potenziali avversari in qualsiasi parte del mondo, ma tale capacità, di per sé, non è stata – e non dovrebbe essere – considerata una minaccia di attacco armato, e tanto meno una minaccia che possa soddisfare il requisito di necessità dell’autodifesa preventiva. Semplicemente non ci sono motivi per giustificare un attacco contro l’Iran basandosi sull’autodifesa preventiva degli Stati Uniti.
Le minacce di usare la forza sono legittime se l’Iran non accetta di porre fine al suo programma nucleare?
Per nulla! Gli stessi criteri che si applicano alle minacce statunitensi di usare la forza sulla base di un intervento umanitario si applicano ugualmente alla minaccia di usare la forza per impedire all’Iran di acquisire una capacità di armi nucleari. Tutti i criteri per una violazione del divieto di uso della forza sono stati soddisfatti dalle minacce statunitensi. Sono state rese pubbliche, la presenza di forze statunitensi nella regione le rende credibili, la volontà degli Stati Uniti di usare la forza contro altri Stati è stata recentemente dimostrata – incluso contro l’Iran meno di un anno fa – e, come spiegato nella domanda precedente, non si può sostenere in modo ragionevole che gli Stati Uniti abbiano il diritto di ricorrere allo jus ad bellum per difendersi da un attacco nucleare iraniano imminente o in corso.
Come nel caso della minaccia di usare la forza per fermare la repressione iraniana delle proteste, le minacce degli Stati Uniti di usare la forza per privare l’Iran della capacità di dotarsi di armi nucleari, nelle attuali circostanze, erano e rimangono illegali.
Ma gli Stati Uniti possono usare la forza per difendere Israele da un attacco iraniano?
No! Il diritto internazionale consente agli Stati di usare la forza in difesa di un altro Stato quando quest’ultimo ha richiesto assistenza, a due condizioni. In primo luogo, deve esserci un attacco armato in corso o imminente contro il primo Stato che faccia scattare il diritto alla legittima difesa forzata necessaria e proporzionata. In secondo luogo, tale Stato deve prima richiedere assistenza e le azioni dello Stato che presta assistenza sono strettamente limitate ai quattro aspetti di tale richiesta. In questo caso, è ragionevole supporre che l’attuale governo israeliano sarebbe disposto a chiedere agli Stati Uniti di colpire l’Iran e imporrebbe pochissime restrizioni alle operazioni statunitensi. Tuttavia, a mio avviso, non vi è alcuna base per Israele di colpire l’Iran in questo momento e, pertanto, non vi è alcun diritto derivato degli Stati Uniti a impegnarsi in un’autodifesa collettiva. A questo proposito, è stato suggerito che l’autodifesa giustificasse gli attacchi israeliani di giugno contro l’Iran, l’Operazione Leone Nascente, oppure che fossero stati condotti contro obiettivi militari in un conflitto armato internazionale in corso con l’Iran. Pertanto, si direbbe, gli Stati Uniti avevano il diritto di far seguire all’attacco israeliano i propri attacchi con l’Operazione Martello di Mezzanotte, dove gli Stati Uniti non hanno presentato argomentazioni convincenti a favore dell’autodifesa collettiva al momento di quegli attacchi.
Il diritto internazionale imponeva al Regno Unito di rifiutare agli Stati Uniti di utilizzare le proprie basi aeree per attacchi contro l’Iran?
Certamente. Come spiegato sopra, qualsiasi uso della forza da parte degli Stati Uniti contro l’Iran nelle attuali circostanze costituirebbe una violazione del diritto internazionale. Uno Stato che aiuti o assista un altro Stato nella commissione di un atto internazionalmente illecito da parte di quest’ultimo è internazionalmente responsabile per siffatto comportamento se quello Stato agisce in tal modo con la consapevolezza delle circostanze dell’atto internazionalmente illecito e l’atto sarebbe internazionalmente illecito se commesso da quello Stato. In questo caso, un attacco statunitense violerebbe il divieto di uso della forza di cui all’articolo 2(4) della Carta onusiana. Lo stesso obbligo di astenersi dall’uso della forza vincola il Regno Unito (e tutti gli altri Stati, in quanto norma vincolante del diritto internazionale consuetudinario). Le circostanze relative a qualsiasi uso della forza da parte degli Stati Uniti sono ampiamente note, poiché l’amministrazione trumpiana ha pubblicamente annunciato la loro disponibilità a ricorrere alla forza militare contro l’Iran. Di conseguenza, se il Regno Unito consentisse agli Stati Uniti di utilizzare le sue basi aeree per gli attacchi, sarebbe responsabile, ai sensi del diritto internazionale, del suo contributo all’operazione illecita statunitense.
Quale effetto giuridico avrebbero le minacce degli Stati Uniti di usare la forza su un accordo tra Stati Uniti e Iran sul suo programma nucleare?
Potrebbe rendere nullo un accordo. Come ho avuto modo di spiegare in merito alle minacce statunitensi di acquisire la Groenlandia con la forza, l’articolo 52 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati stabilisce che qualsiasi trattato, la cui conclusione sia stata ottenuta con le minacce o con l’uso della forza in violazione dei principi di diritto internazionale incorporati nella Carta delle Nazioni Unite, sarà ritenuto nullo. Il semplice fatto che vi sia una potenziale minaccia dell’uso della forza o una significativa asimmetria nelle capacità militari delle Parti non rende nullo un accordo. Al contrario, la coercizione deve effettivamente negare alla Parte minacciata una scelta significativa riguardo allo strumento e ai suoi termini materiali. Ma se tale soglia viene raggiunta, il trattato è nullo ab initio, non pianamente annullabile dalla Parte che era sotto coartazione.
Questa soglia elevata è probabilmente raggiunta in questo caso. Esiste una minaccia costante da parte degli Stati Uniti di usare illegalmente la forza, che Trump stesso collega direttamente al rifiuto dell’Iran di condizioni favorevoli agli Stati Uniti negli attuali negoziati. Data la capacità delle forze statunitensi nella regione, gli Stati Uniti possono sferrare un colpo devastante contro l’Iran a piacimento, una possibilità altamente credibile visti i precedenti attacchi statunitensi contro il territorio iraniano e la recente disponibilità della Casa Bianca a usare la forza manu militari in violazione del diritto internazionale.
È probabile, tuttavia, che gli Stati Uniti e l’Iran stiano negoziando un testo che assume la forma di impegni politici non vincolanti piuttosto che di un accordo vincolante regolato dal diritto internazionale. Il precedente Piano d’azione congiunto globale era un esempio di accordo non vincolante sul programma nucleare iraniano, sebbene fosse anche sostenuto da una risoluzione vincolante S/RES/2231 (2015), adottata dall’organo politico onusiano. Se questo dovesse essere il risultato degli attuali negoziati, le regole formali di interpretazione dei trattati non renderebbero nullo di diritto alcun accordo raggiunto. Tuttavia, le credibili minacce statunitensi metterebbero comunque in serio dubbio la legittimità e la durata dell’accordo, dato che l’Iran avrebbe un argomento altamente credibile secondo cui è stato raggiunto sotto costrizione.
