Nella città di Davos, il Presidente degli Stati Uniti Donald Trump ha concretizzato il suo obiettivo afferente al suo rendere pubblico il testo integrale del documento denominato Board of Peace, che solo una manciata di Stati ha firmato. Tale accordo suggerisce un contesto molto allargato, sebbene la risoluzione S/RES/2803(2025), adottata dall’organo politico consiliare onusiano il 17 novembre 2025, avesse sin dalla sua entrata in vigore autorizzato e concepito il Board of Peace solo come organismo internazionale di transizione. Lungi dall’essere considerato un organo di controllo, tale Carta, dunque, non concepisce l’organizzazione come un voler prendere il posto delle Nazioni Unite, tanto è vero che proprio il preambolo della risoluzione citata lo pone in evidenza quando delinea che serve un organismo di costruzione della pace agile ed efficace. In quanto tale, il Board of Peace (denominato anche Consiglio di Pace) aspira ad essere un’organizzazione internazionale a pieno titolo e con personalità giuridica internazionale, ai sensi dell’articolo 6 (a), e avere un ampio mandato per le aree colpite o minacciate da conflitti a livello planetario, secondo il dettame dell’articolo 1.
Non si comprende se il Board of Peace possegga realmente una personalità giuridica sul piano internazionale come organizzazione alla pari di altre organizzazioni internazionali e ciò per la mera ragione che la rivendicazione sulla personalità giuridica internazionale, che apre il varco verso la configurazione di una vero e proprio organismo internazionale, seguendo il quadro del diritto internazionale, non è autodichiarativa o autoesecutiva, per cui non si può che ritenere che una mera rivendicazione della personalità giuridica internazionale non sia sufficiente. Tale personalità dipende dal fatto che un’organizzazione debba soddisfare determinati criteri con il riconoscimento di essere destinataria di diritti e obblighi internazionali e, pertanto, divenendo, al pari degli Stati, soggetto di diritto internazionale. Affinché un’organizzazione venga reputata un’entità internazionale deve soddisfare, per il diritto internazionale generale, tre parametri: essa deve possedere un atto costitutivo che determini la sua esistenza come organismo internazionale, fornita di una propria struttura e di un suo apparato che sono creati dagli Stati mercé un accordo internazionale; deve essere, inoltre, in grado di esprimere una volontà autonoma e distinta dalla volontà degli Stati membri, come volontà distinta; e, infine, essere capace di entrare nella rete dei rapporti internazionali.
Sebbene i membri del Consiglio di Pace siano innegabilmente in grado di entrare nelle relazioni internazionali, in quanto rappresentanti ufficiali di uno Stato, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della Carta Board of Peace, permangono perplessità e questioni significative in merito al suo strumento costitutivo e alla sua autonomia. Quanto delineato non può che sollevare forti dubbi attorno alla questione che il Board of Peace sia effettivamente un’organizzazione internazionale, ai sensi del diritto internazionale, come riporta la Carta stessa, o se si tratti meramente di una forma di cooperazione istituzionalizzata, incapace di godere della piena personalità giuridica. Il punto relativo alla personalità giuridica è di grande importanza per la semplice ragione che tale Carta delinea un approccio dannoso e regressivo alla costruzione dell’architettura della pace.
Il requisito dell’esistenza di un accordo costitutivo non è, di solito, un problema spinoso se, alla base, esiste un trattato internazionale. Non vi è dubbio che la Carta Board of Peace sia un accordo internazionale, che punta ad istituire una vera e concreta entità internazionale attraverso l’atto della firma. Il punto controverso, in questo caso, sta nella riflessione che la S/RES/2803(2025), che pur citando il Board of Peace, è precedente al documento del Consiglio di Pace, nel senso che il problema, dunque, afferisce al fatto se sia stata effettivamente la Carta o la Risoluzione del novembre 2025 a edificare per prima il Board of Peace.
Non è una novità che una nuova entità internazionale venga istituita attraverso l’adozione di una risoluzione, adottata dall’organo politico consiliare onusiano, come, exempli gratia, l’Organizzazione onusiana per lo sviluppo industriale (UNIDO) e il Fondo onusiano per lo sviluppo del capitale (UNCDF), che sono stati istituiti tramite le risoluzioni delle Nazioni Unite. Ergo, potrebbe essere plausibile, dall’ottica dottrinale, che il Board of Peace faccia risalire la sua costituzione dalla S/RES/2803(2025), in cui si scorgono determinate diciture come, a titolo di esempio, accoglie con favore l’istituzione del Board of Peace. Visto che non esisteva alcuno strumento, che istituisce il Consiglio di Pace prima dell’adozione di questa risoluzione, è possibile che questa disposizione costituisca de facto un organismo tramite lo strumento del riconoscimento. Il Board of Peace ricava anche una serie di sue autorizzazioni e del suo ambito di attività proprio dalla risoluzione adottata nel novembre 2025, nella quale, exempli gratia, si autorizza «gli Stati membri, che siedono nel Consiglio di Pace, e a detto Consiglio a concludere tutti gli accordi ritenuti necessari per il raggiungimento degli obiettivi». Tale formulazione è indubbiamente indicativa del fatto che la Risoluzione S/RES/2803(2025) sia uno strumento costitutivo, sebbene sottolinea che tutto ciò che verrà successivamente dopo di essa, compresa la Carta, costituisca l’insieme di norme necessarie nella sfera dell’autorizzazione della Risoluzione stessa e, pertanto, si potrebbe ritenere che l’esistenza e l’autorità giuridica del Board of Peace regrediscano al di là della Carta sino alla Risoluzione. Se così fosse, allora ciò significherebbe che la Carta rappresenta il diritto interno del Consiglio di Pace, subordinato alla Risoluzione; di conseguenza, l’insieme di norme contenuto all’interno della Carta, che attribuisce al Board of Peace un ruolo molto ampio di quello previsto dalla Risoluzione S/RES/2803(2025), verrebbe considerato del tutto invalido per la mera ragione che l’autorità di determinare disposizioni interne deriva in primis dall’atto costitutivo che, generalmente, conferisce agli organi da esso istituiti il potere di adottare norme più dettagliate necessarie al funzionamento dell’organizzazione.
Questo, ergo, può essere considerato più una questione irrisolta che un problema definitivo circa la personalità del Consiglio di Pace come organizzazione internazionale, per la mera ragione che vige un argomento altrettanto valido a sostegno della tesi in base al quale il Board of Peace faccia derivare la propria esistenza giuridica dalla Carta: in primo luogo, altre risoluzioni adottate dalle Nazioni Unite che hanno istituito organizzazioni internazionali indipendenti, – come, ad esempio, l’Istituzione della Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo come organo dell’Assemblea generale, costituita con la risoluzione A/RES/1995(XIX), l’organizzazione delle Nazioni Unite per lo sviluppo industriale istituita con la risoluzione A/RES/2152(XXI) e, infine, l’Istituzione del Fondo delle Nazioni Unite per lo sviluppo del capitale, approvato con la risoluzione A/RES/2186(XXI) –, che sono entrate in dettagli più concentrati rispetto alla Risoluzione S/RES/2803(2025). Le risoluzioni citate, difatti, si accostano molto di più ad una Carta voluta in fretta e furia da Trump per la realizzazione di una nuova organizzazione internazionale, nel senso che ne prescrivono pianamente la composizione, le funzioni, le procedure di voto, la cornice istituzionale e gli accordi finanziari; mentre la Risoluzione S/RES/2803(2025) non soddisfa il livello di specificità che di solito accompagna la costituzione di un organismo internazionale per il tramite di una risoluzione onusiana. In secondo luogo, nella Risoluzione S/RES/2803(2025), si asserisce che si lascia espressamente agli Stati partecipanti il compito di istituire «entità operative dotate, se del caso, di personalità giuridica internazionale», indicando in tal modo con vigore che tale Risoluzione non ha istituito, né ha inteso costituire un’organizzazione internazionale come, per l’appunto, quella del Board of Peace.
La sfida esistenziale fondamentale alla personalità giuridica del Consiglio di Pace deriva, pertanto, dalla sua cornice istituzionale, che potenzialmente lo rende non in grado di esprimere una vera e propria volontà istituzionale autonoma. Come si è avuto modo di delineare in precedenza, uno dei canoni necessari per acquisire la personalità giuridica è verificare se l’organizzazione sia in possesso del criterio della cosiddetta volontà distinta (volonté distincte), ovvero la capacità di esprimere una propria volontà de jure separata e distinta da quella degli Stati membri che la compongono, trasformando, così, un organismo internazionale da un mero forum di cooperazione a un attore autonomo nel contesto della comunità internazionale, ossia protagonista che si muove sul palcoscenico internazionale della famiglia umana. Pur concedendo all’amministrazione trumpiana ampi poteri, permanenti e assoluti su tutti gli organi che agiscono all’interno del Board of Peace, il quadro istituzionale, determinato dalla Carta, solleva una serie di perplessità relativa alla capacità del Consiglio di Pace di possedere la volontà distinta richiesta.
Lanciando uno sguardo alla Carta del Board of Peace, si scorge che il mandato del presidente Trump è sine die, ovvero a tempo indeterminato, soggetto solo a dimissioni volontarie o incapacità, come pure gli vengono conferiti poteri assoluti su ogni attività operativa e di governance del Board of Peace: gli viene conferito sia l’autorità esclusiva di creare, modificare o sciogliere delle entità sussidiarie, sia l’autorità finale in merito al significato, all’interpretazione e all’applicazione della Carta. L’autorità di Trump, come presidente, gli permette anche un diritto di veto su tutti gli aspetti del processo decisionale del Consiglio di Pace: attività come la definizione di un ordine del giorno, la decisione del Board of Peace e ogni decisione adottata dal Comitato esecutivo sono soggette alla sola approvazione del presidente. Tali disposizioni impongono all’inquilino dello Studio Ovale di non esprimere un voto negativo, conferendogli in tal guisa un diritto di veto su ogni aspetto dell’attività del Consiglio di Pace. Su questo punto, si può menzionare il parere consultivo della Corte Internazionale di Giustizia sulle conseguenze giuridiche per gli Stati della continua presenza dell’Africa del Sud in Namibia, nel quale si evidenzia che la prassi dell’astensione «volontaria è stata sempre e uniformemente interpretata come non costituente un ostacolo all’adozione delle risoluzioni», il che significa che l’astensione stessa «non significa che esso si oppone all’adozione della proposta», ma deve necessariamente ricorrere a «un voto negativo».
Il presidente Trump ha persino l’autorità di adottare risoluzioni e direttive per conto del Consiglio di Pace, unilateralmente e senza alcun voto, in virtù dei poteri residui conferitogli dalla Carta, nel senso che ogni aspetto del lavoro del Board of Peace e tutti i canali mediante i quali esso può esprimere una volontà sono controllati e diretti individualmente da una singola persona; in altre parole, tale organo consiliare fa solo ciò che Trump consente e desidera che vada fatto. Quanto evidenziato va contro il canone della volontà distinta, poiché non vi è alcun quadro istituzionale o capacità all’interno del Consiglio di Pace, che possa consentire di esprimere una volontà autonoma e indipendente. È pur vero che la volontà distinta è di solito implicita quando l’atto costitutivo dell’organizzazione prevede espressamente la sua personalità giuridica internazionale, come fa la Carta del Consiglio di Pace. Si può inoltre sostenere che il processo decisionale a maggioranza sia del Board of Peace, sia del Comitato esecutivo basti per determinare la volontà distinta, come solitamente accade. Un semplice potere di veto, infatti, non può mai essere sufficiente a controindicare una volontà diversa e, nel contempo, l’esistenza della volontà distinta non esclude necessariamente che un solo membro diriga o controlli l’organizzazione. Difatti, si sottolinea un aspetto in base al quale «uno Stato che dirige e controlla un’organizzazione internazionale nella commissione di un atto internazionalmente illecito da parte di quest’ultima è internazionalmente responsabile di tale atto se: (a) lo Stato lo fa con la conoscenza delle circostanze dell’atto internazionalmente illecito; e (b) l’atto sarebbe internazionalmente illecito se commesso da quello Stato», ai sensi del Progetto di articoli sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali, che tiene conto della questione che le condotte delle organizzazioni internazionali sono dirette o controllate da uno Stato, sebbene si tratta di solito di una questione di ripartizione delle responsabilità tra un’organizzazione internazionale e i suoi Stati membri.
La perdita permanente, dunque, di qualsiasi indipendenza reale o effettiva può minare sin dall’inizio la pretesa di un organismo internazionale di avere personalità giuridica, non solo, ma, analogamente, l’esistenza di una particolare procedura decisionale non potrebbe di per sé statuire se un’entità internazionale possa godere di una concreta ed effettiva indipendenza dai suoi Stati membri. La determinazione ultima, ergo, della volontà distinta si deve cesellare mediante una valutazione olistica e sistematica dell’architettura istituzionale del Consiglio di Pace.
Ora, si comprende chiaramente che l’essere in grado di configurare una volontà del tutto autonoma e libera da ogni forma di dipendenza costituisce una concreta incertezza, nel momento in cui ciascuna decisione adottata da un’organizzazione sia soggetta all’imprimatur di un solo Stato membro. Tali incertezze si aggravano nel momento in cui tutti gli Stati che ne fanno parte e i membri del Comitato esecutivo vengano entrambi nominati, come pure essere soggetti alla revoca della loro nomina, unilateralmente, secondo la volontà del Presidente, senza chiarire quale sia il criterio che si deve adottare, come è accaduto nei riguardi del Canada, a cui è stato revocato l’invito a prendervi parte al Board of Peace, dopo il discorso del primo Ministro Mark Carney al forum di Davos. Ciò sta a significare pianamente che l’adesione al Consiglio di Pace venga fatto dipendere totalmente dall’allineamento e dall’adesione alla visione del mondo, non solo, ma anche alla volontà politica del trumpismo. Dunque, sebbene l’espressione della volontà del Board of Peace possa essere qualche volta statuita da un voto a maggioranza, questo potrebbe essere considerato non rilevante se tutti gli Stati membri, con diritto di esprimere il proprio voto, sono essenzialmente agenti o delegati di un solo Stato membro, tanto che tale organismo è fondamentalmente e istituzionalmente non in grado di formulare una volontà davvero autonoma.
La roccaforte trumpiana sul Consiglio di Pace e sulla sua composizione delinea, pertanto, che essa punti simpliciter a istituzionalizzare la sua volontà collettiva e quella dei suoi alleati, in contrasto con il criterio della volontà distinta; si aggiunga anche che, giacché i requisiti relativi alla struttura della personalità giuridica sono congiunti ed omogenei, questo starebbe a delineare che il Board of Peace è con molta probabilità incapace di essere una vera e propria organizzazione internazionale.
Leggendo sempre il testo del Board of Peace, nel suo preambolo, viene ictu oculi focalizzato il punto in cui viene evidenziato l’approccio di tale organismo alla costruzione della pace che viene definito come accompagnato dal giudizio prammatico, da soluzioni di buon senso e dal partenariato orientato ai risultati. Guidato dai principi presenti nel preambolo, il suo mandato consiste nel favorire la stabilità, nel ripristinare un modus operandi affidabile, basato sulla legge e sulla garanzia di una pace duratura, in conformità al diritto internazionale.
Due punti vanno posti sotto esame sul mandato del Board of Peace: in primis, l’approccio regressivo alla costruzione della pace arretra significativamente rispetto ai cardini delle operazioni di peacebuilding, con i quali si indicano le operazioni dei caschi blu che si concretizzano dopo la cessazione delle ostilità, allo scopo di ricostruire il tessuto politico ed amministrativo del territorio, che mirano a ridurre il rischio di cadute o di ricadute nel conflitto, rafforzando le capacità nazionali a tutti i livelli per la gestione dei conflitti e a gettare le basi per una pace e uno sviluppo sostenibili. Va ricordato che le Nazioni Unite hanno definito il peacebuilding come strumento per assistere Stati e aree regionali durante la loro transizione dal conflitto bellico alla costruzione della pace e per contenere il rischio di un Paese che possa rifinire o ricadere nel vortice bellico, attraverso il rafforzamento delle capacità nazionali di gestione dei conflitti e gettando le fondamenta per una pace e uno sviluppo sostenibile. Adottando il prammatismo come parametro ed evidenziando la partnership all’interno del Consiglio di Pace, ad esclusione degli Stati interessati, la Carta del Board of Peace traccia un deplorevole passo indietro da un modello basato sull’assistenza, incentrato sul permettere la titolarità indigena del processo di pace, a un approccio fortemente fondato sulla gestione dall’alto verso il basso, che detta il processo di pace dall’esterno e ad esclusione dei suoi beneficiari.
In secondo luogo, oltre alla questione che il suo mandato di peacebuilding è ritenuto del tutto regressivo, se l’approccio trumpiano ai costruttori di pace a Gaza e in Ucraina dovesse essere considerato indicativo di come il Board of Peace possa esercitare il proprio mandato, è probabile che molte delle sue condotte possano scontrarsi con il sistema delle norme di diritto internazionale, e ciò può essere evinto, ad esempio, dalla logica che la Forza Internazionale di Stabilizzazione (FIS) per la Striscia di Gaza possa essere potenzialmente sprovvista di qualsiasi canone giuridico e contraddire l’insieme delle disposizioni presenti nell’architettura del diritto internazionale. Si aggiunga anche che l’esistenza e la natura della supervisione del Consiglio di Pace sul territorio gazawi possano essere cernierate nella loro illegittimità. Stando così la situazione, appare poco evidente quale effetto avrebbe la clausola, riportata all’interno della Carta Board of Peace, sulla conformità al diritto internazionale. sebbene, a prima vista, sottoponga l’operato del Consiglio di Pace al diritto internazionale, sembra non certo che questo abbia un effetto pratico, visto che l’autorità di interpretare i poteri del Board of Peace spetti solo al Presidente.
Il quadro istituzionale, in conclusione, riportato nella Carta del Board of Peace, sembra voler indicare una piena incapacità di esercitare qualsiasi autonomia, come si è potuto evidenziare sopra, che ruota attorno alla questione di cosa possa legittimamente fare il Consiglio di Pace. Il conferimento della personalità giuridica ad un’organizzazione internazionale non sarebbe rischioso solo in termini di libertà d’azione che conferirebbe al Board of Peace, ma rappresenterebbe persino un duro colpo sulla responsabilità individuale dei suoi membri per le loro trasgressioni al diritto internazionale. Un’organizzazione, che è attore all’interno della comunità internazionale, consente inoltre ai suoi membri di riciclare la responsabilità delle proprie condotte, allontanandola da sé stessi, agendo mediante l’organizzazione internazionale. In virtù delle disposizioni relative alla responsabilità delle organizzazioni internazionali, ciascuno Stato membro potrebbe finire sotto lo scudo protettivo, se agisce mediante un’entità internazionale. Questa è una forma minacciosa abbastanza inquietante, poiché tra i membri del Consiglio di Pace figurano Stati come gli Stati israeliano e russo, che continuano a violare i loro obblighi di diritto internazionale, proprio negli ambiti in cui il Board of Peace opererebbe in modo apparente.
Muoversi attraverso un’organizzazione internazionale legittima spesso anche delle condotte che, altrimenti, potrebbero essere percepite come illecite come, ad esempio, la costruzione di grattacieli e la riqualificazione della Striscia di Gaza sotto la proprietà privata dell’attuale inquilino della Casa Bianca. Questo, in altri termini, è lo sforzo apparentemente del trumpismo con il Consiglio di Pace: favorire i propri interessi e i loro programmi, schivando ogni responsabilità giuridica mediante l’istituzione di un organismo che in apparenza ha le stesse sembianze di un’organizzazione internazionale.
