Ennesimo schiaffo alla comunità internazionale da parte di un solo Stato membro permanente (gli Stati Uniti) del più importante organo delle Nazioni Unite, il Consiglio di Sicurezza, a cui è affidato il compito di custodire la pace e la sicurezza internazionali, che, con il suo diritto di veto, ha votato contro, rispetto agli altri 14 Stati membri, permanenti e non, alla bozza di risoluzione S/2025/583 per un cessate il fuoco immediato e permanente a Gaza, per la liberazione immediata del resto degli ostaggi ancora nelle mani di Ḥamās, per l’accesso pieno e sicuro degli aiuti umanitari sotto il controllo e il coordinamento delle agenzie onusiane e via discorrendo. Ancora una volta, si è inceppato il funzionamento dell’organo politico onusiano a causa di un ingranaggio che è stato bloccato dal perno del veto che non ha permesso di frenare lo tsunami della carestia che divampa nel territorio gazawi e l’offensiva delle forze israeliane di difesa che, ormai dato accertato, mira al controllo totale di Gaza City e del resto del territorio gazawi.
Quale potrebbe essere la prossima mossa delle Nazioni Unite per evitare che tale organismo universale rischi non solo di perdere la propria credibilità, ma anche di scomparire dalla scena internazionale come accadde per la Società delle Nazioni. Per salvaguardare l’esistenza stessa dell’architettura onusiana, l’Assemblea Generale potrebbe avere un ruolo importante attraverso il ricorso del ben noto strumento della risoluzione A/RES/377 A(V), denominato Uniting for Peace [Unione per il mantenimento della pace] o Risoluzione Acheson, ricordando che già in passato lo aveva adottato per una serie di risoluzioni relative al conflitto arabo-israeliano.
Gran parte degli esperti onusiani in materia di diritti umani presentava, nella prima settimana di settembre, una nota verbale nella quale si invitava urgentemente l’Assise plenaria onusiana a ricorrere alla risoluzione Uniting for Peace come risposta alla crescente carestia e alle condizioni di genocidio nella Striscia di Gaza. Nel loro appello congiunto, essi hanno esortato gli Stati membri dell’Assemblea Generale a raccomandare un’operazione di pace, ad esigere che tutti i valichi di frontiera verso Gaza vengano aperti sotto l’occhio vigile delle Nazioni Unite, a sospendere i meccanismi umanitari che si sono dimostrati pericolosi o inefficaci, inoltre a invitare gli Stati dell’area mediterranea a dispiegare missioni umanitarie, come pure ad autorizzare i convogli umanitari controllati dalle autorità onusiane, con il compito di supervisionare ogni valico di frontiera, e, infine, ad esigere un cessate il fuoco sine die insieme al rilascio di detenuti ed ostaggi.
Questi punti delineati da parte degli esperti onusiani sono compatibili con i canoni contenuti nel Capitolo IV della Carta onusiana, in particolare negli articoli 10 e seguenti, e con la prassi dell’organo assembleare generale.
Un punto da evidenziare attentamente, lanciando, ictu oculi, un sguardo al parere consultivo della Corte Internazionale di Giustizia sulle spese delle Nazioni Unite, del 1962, sta nella ragione che il Consiglio di Sicurezza ha la responsabilità primaria, ma non esclusiva, di mantenere la pace e la sicurezza internazionali, per cui venne riconosciuto come valido l’intervento dell’Assemblea Generale di poter discutere una questione fondamentale per la pace internazionale, ogni volta che l’apparato consiliare onusiano subisca uno stallo a causa dell’esercizio del veto da parte di uno dei cinque Stati membri permanenti che dispongono di tale diritto. Nel corso degli anni, l’organo politico assembleare onusiano ha adottato una gamma di risoluzioni che ha contribuito a mettere in luce i suoi poteri e le sue responsabilità su tematiche quali la pace, la decolonizzazione e, inter alias, la lotta all’apartheid. Ergo, l’azione di questo secondo organismo onusiano ha avuto un significato non da meno, in primis, quando l’organo politico onusiano non riusciva ad assolvere ai propri adempimenti previsti dalla Carta delle Nazioni Unite, a causa del ricorso allo strumento del veto da parte degli Stati che lo detengono [P5/Cina, Federazione Russa, Francia Gran Bretagna e Stati Uniti d’America].
La storia ci ricorda emblematicamente la paralisi del Consiglio di Sicurezza avvenuta durante la guerra di Corea, che finì in un vicolo cieco senza trovare una soluzione pacifica alla crisi coreana. La delegazione statunitense, ben conscia del pericolo, aveva elaborato un meccanismo inteso a modificare il metodo di votazione in seno all’organo politico onusiano. Tale meccanismo consisteva – nel caso in cui l’azione del Consiglio di Sicurezza, in situazioni nelle quali sussisteva una minaccia alla pace, una rottura della pace o un atto di aggressione, si inceppava per effetto dell’esercizio del diritto di veto da parte di uno Stato membro permanente – nell’affidare all’Assemblea Generale il compito di convocare una sessione speciale di emergenza e raccomandare misure collettive, comprese quelle a carattere militare. Questo sistema è stato accolto dall’Assemblea Generale con l’adozione della Risoluzione Unitng for Peace il 3 novembre 1950 che, da allora, ha convocato una dozzina di sessioni straordinarie emergenziali, l’ultima delle quali nel 2022 relativo al conflitto armato fra Russia e Ucraina. Nel parere consultivo sul Kosovo, exempli gratia, i giudici della Corte Internazionale di Giustizia hanno confermato il valore della Risoluzione Unitng for Peace in base al quale l’Assemblea Generale poteva agire per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, in presenza di uno stallo da parte del Consiglio di Sicurezza.
Il riferimento degli esperti onusiani alla risoluzione Unione per il mantenimento della pace ha un peso non solo giuridico, ma anche un valore politico, nel senso che tale risoluzione A/RES/377 A(V) viene spesso invocata non solo per richiamare i poteri rafforzati dell’assise plenaria onusiana, ma anche per dimostrare l’urgenza della situazione e la necessità di una risposta forte quando l’organo politico onusiano si trovi nell’impasse di svolgere il proprio ruolo ostacolato dallo strumento del veto. In ogni suo modus operandi negli anni precedenti, l’Assemblea Generale, colmando il vacuum lasciato dal Consiglio di Sicurezza, ha dimostrato, in primis, il suo ruolo cruciale e il suo impegno vitale dinanzi ai principi e agli scopi della Carta di San Francisco e del diritto internazionale generale. La risposta dell’assise assembleare onusiana, dunque, a tale richiesta potrebbe essere persino utile da cartina di tornasole per la sua eredità e il suo impegno nei confronti del diritto e della giustizia sullo scacchiere internazionale.
La prima richiesta del gruppo di esperti onusiani, quindi, è consistita nella questione che l’Assemblea Generale raccomandasse l’istituzione di un’operazione di pace, senza specificare simpliciter come dovesse essere strutturata, lasciando a questo organismo onusiano il compito di statuirne la portata e il mandato. Tale richiesta è in linea con la prassi consolidata: nel 1956, a titolo ad esempio, durante la crisi di Suez, l’organo politico onusiano subì un arresto nell’adozione di una bozza risolutiva dai veti della Francia e della Gran Bretagna, entrambi parti nel conflitto egizio-israeliano, in quanto l’Egitto nazionalizzò la Compagnia del canale anglo-francese. L’Assemblea Generale, riunita in una sessione straordinaria nell’ambito dell’Uniting for Peace, adottò la risoluzione 1001(ES-I) del 7 novembre 1956, dopo il conflitto fra Israele, Francia e Gran Bretagna contro l’Egitto e gli Stati Arabi, con la quale indicò, tra i mezzi per il superamento della crisi, l’istituzione di una forza di emergenza onusiana [UNEF I – United Nations Emergency Force], costituita da reparti messi volontariamente a disposizione da Stati neutrali e da insediare nei punti territorialmente di maggiore importanza strategica ai fini del mantenimento della pace. Questa fu la prima forza dei peacekeeping delle Nazioni Unite, schierata con l’assenso delle autorità egiziane, Stato ospitante, che segnò la sua funzione di garanzia sino alla guerra dei sei giorni del giugno 1967, quando l’Egitto chiese il ritiro dei suoi contingenti. L’UNEF-I, incaricata di assicurare e vigilare il ritiro delle forze straniere che erano penetrate in territorio egiziano nel corso della crisi di Suez, diede inizio alle operazioni dei caschi blu delle Nazioni Unite come mezzi nevralgici per la sicurezza internazionale.
L’operazione temporanea UNEF-I, strumento pienamente indipendente e non soggetto ad alcuna interferenza nazionale, missione di prima generazione di interposizione fra le parti in conflitto con la mansione di sorvegliare e garantire l’attuazione di misure di cessate il fuoco e di scongiurare la ripresa degli scontri armati, ha evidenziato che l’Assemblea Generale può raccomandare operazioni di pace, nel momento in cui l’organo politico onusiano, già sottolineato, non sia in grado di intraprendere decisioni per salvaguardare la pace e la sicurezza internazionale a causa del veto. Ulteriori esempi, come il dispiegamento di missioni di osservatori nell’area mediorientale, si sono basati analogamente sulle raccomandazioni dell’assise assembleare onusiana. Sebbene tali missioni fossero limitate dal requisito dell’assenso dello Stato di residenza ovvero ospitante, hanno posto in rilievo che le raccomandazioni emesse dall’organo assembleare onusiano potevano tradursi in operazioni efficaci sul campo, tuttavia la loro concreta applicazione si è rivelata, a livello politico, decisiva.
La seconda proposta, presentata dagli esperti onusiani, prevedeva che l’assise assembleare delle Nazioni Unite chiedesse la riapertura di tutti i valichi di frontiera verso la Striscia di Gaza per un accesso umanitario sine die sotto lo sguardo minuzioso delle autorità onusiane. Questo organo, dopo il Consiglio di Sicurezza, ha una lunga storia di richieste di accesso per ragioni umanitarie; si può rammentare, exempli gratia, quando, durante il conflitto siriano, l’Assemblea Generale ha fatto appello, attraverso la risoluzione A/RES/67/262(2013) del 4 giugno 2013, all’attuazione del meccanismo assistenziale umanitario; altro esempio da menzionare è quello afferente al conflitto bellico in Bosnia Erzegovina, in cui l’Assemblea Generale, facendo riferimento nel suo preambolo alla crudele e all’abominevole pratica del crimine di genocidio ovvero della pulizia etnica, nella risoluzione A/47/121 (1992) del 18 dicembre 1992, sollecitava l’istituzione urgente di corridoi umanitari .
Ciò che contraddistingue la proposta di Gaza concerne l’enfasi posta sulla supervisione diretta delle Nazioni Unite, che non è, inter alia, sprovvista di analoghe prassi. Si può prendere come esempio la Crisi del Golfo dei primi anni novanta del secolo scorso, dove il Consiglio di Sicurezza adottava il programma Oil for Food, con la risoluzione S/RES/986 (1995) del 14 aprile 1995, che prevedeva la possibilità per l’Iraq di esportare una limitata quantità di petrolio per acquistare beni a carattere umanitario, che venne amministrato dalle agenzie onusiane e il suo funzionamento era soggetto a revisione periodica da parte dell’assise generale onusiana. Sebbene l’Assemblea Generale non possa obbligare gli Stati ad aprire le frontiere, tuttavia può raccomandare dei meccanismi di controllo che prevedono la supervisione onusiana coerentemente con la prassi consolidata.
Il terzo punto della richiesta sempre degli esperti delle Nazioni Unite concerne la sospensione dei meccanismi di aiuto, che hanno provocato danni come le morti avvenute nei luoghi di distribuzione. L’essenza di tale appello, dunque, viaggia sulla stessa onda con le precedenti risoluzioni assieme all’impegno degli organismi onusiani per mitigare le sofferenze umanitarie, persino quando sono causate indirettamente. Si prenda un caso lampante, a titolo di esempio, come quello delle sanzioni dettagliate intraprese contro l’Iraq con la risoluzione S/RES/661(1990), adottata dal Consiglio di Sicurezza, che stabiliva un complesso articolato di sanzioni economiche dirette ad isolare lo Stato iracheno e a indurlo a lasciare il territorio kuwaitiano. Le pertinenti sanzioni finirono sotto la lente accusatoria per aver causato diffusi danni umanitari, tanto da far intervenire l’Assemblea Generale ad intervenire per sollecitare esenzioni e adeguamenti con la sua continua pressione ha favorito lo sviluppo del programma Oil fo Food. Una risoluzione analoga su Gaza potrebbe delegittimare i meccanismi di assistenza e ausilio fallimentari ed esercitare pressioni politiche sui responsabili della loro attuazione e progettazione.
Sempre il gruppo di esperti delle Nazioni Unite ai Paesi dell’area mediterranea, come quarto punto, ha chiesto di dispiegare missioni di navi umanitarie; difatti, gli Stati stanno già intraprendendo missioni di questo genere in relazione alla Striscia di Gaza. Prima che arrivasse il nuovo inquilino nello studio ovale della Casa Bianca, gli Stati Uniti, con la marina militare, hanno anche inviato proprie missioni navali umanitarie, schierando capacità chiave per supportare gli aiuti alla popolazione civile gazawi.
L’organo assembleare onusiano non è la prima volta che lancia appelli per fornire assistenza umanitaria, come, ad esempio, durante la carestia che colpì l’Etiopia, la Somalia, il Kenya et alias nel 1984, con la risoluzione A/39/205(1984) e dopo lo tsunami nell’Oceano indiano nel 2004 attraverso l’adozione della risoluzione A/RES/59/279 relativa al rafforzamento dei soccorsi di emergenza, della riabilitazione, della costruzione e della prevenzione all’indomani del disastro causato dall’onda anomala.
Come quinto punto, sempre il gruppo di esperti ha persino chiesto che i convogli umanitari sotto l’egida delle Nazioni Unite godano della piena autorità per supervisionare ogni attraversamento verso Gaza. L’Assemblea Generale, pianamente, non può autorizzare legalmente tali convogli alla medesima maniera in cui può farlo l’organo politico onusiano, ai sensi della cornice del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, anche se soventemente ha fatto raccomandazioni su analoghe misure. A tal proposito si può portare alla mente quando l’Assemblea stessa approvò i convogli umanitari onusiani in Bosnia grazie all’adozione della risoluzione A/47/121 (1992) e sollecitò il monitoraggio internazionale delle consegne di aiuti in Siria, mediante la risoluzione A/RES/67/262(2013).
Infine, è stato chiesto un cessate il fuoco immediato e permanente, insieme al rilascio di detenuti e ostaggi, nel senso che si tratta del tipo di risoluzione dell’Assemblea Generale più noto. Durante l’invasione delle truppe israeliane in territorio libanese del 1982, denominata Operazione pace in Galilea, come un attacco preventivo contro il terrorismo per garantire la sicurezza e la sopravvivenza dello Stato di Israele, l’organo politico assembleare onusiano aveva di continuo chiesto il cessate il fuoco e invitato gli Stati e le agenzie e organizzazioni internazionali a proseguire nel rifornire assistenza umanitaria alle vittime dell’invasione di Israele in Libano, attraverso l’adozione della risoluzione ES-7/9(1982). Di recente, in risposta all’invasione delle forze russe in territorio ucraino, l’Assemblea Generale, nella sua risoluzione A/RES/ES-11/1(2022) della sessione straordinaria speciale in base al meccanismo Uniting for Peace, chiedeva alla autorità di Mosca di ritirarsi immediatamente, completamente e senza alcuna condizione tutte le sue forze militari dal territorio ucraino entro i suoi confini internazionalmente riconosciuti.
Le risoluzioni, adottate dai membri dell’assise generale onusiana, non solo vengono ritenute conforme, ma possono in più avere efficacia giuridica e che continuamente sono state menzionate dai tribunali internazionali. Difatti, il Procuratore della Corte penale internazionale ha considerato, ad esempio, la risoluzione A/RES/68/262, adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite sull’integrità territoriale ucraina e crimeana, il quadro giuridico per analizzare i presunti crimini in Crimea e a Sebastopoli. Anche la Corte Internazionale di Giustizia ha spesso ricordato le risoluzioni adottate dall’Assemblea Generale in alcune sentenze come, exempli gratia, in quella fra Gambia contro Myanmar relativo al crimine di genocidio, dove ha concluso che i Rohingya erano esposti a un rischio reale e imminente di genocidio. La risoluzione adottata dall’assise assembleare onusiana sull’aggressione della Federazione russa contro l’Ucraina, in cui chiede anch’essa riparazioni, è stata adoperata come fonte chiave per avanzare proposte ad un eventuale futura istituzione di un Tribunale speciale ad hoc per l’Ucraina relativo al crimine di aggressione, accompagnato dall’applicazione di sanzioni, al registro dei danni e all’istituzione di una Commissione per i risarcimenti.
La risoluzione A/RES/377 A(V), in aggiunta, ha reso configurabile una lecita aspettativa che l’Assemblea Generale agisca, in particolar modo quando il Consiglio di Sicurezza non sia in grado di agire dinanzi a delle situazioni di crisi internazionali che possano compromettere e minare le fondamenta della pace e della sicurezza internazionali. Ergo, i due organi principali citati, apparati dell’intera struttura dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, hanno la responsabilità primaria del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, su cui viaggia la convivenza sociale internazionale.
Questa importante risoluzione sull’unione per il mantenimento della pace, voluta settantacinque anni fa, era nata come strumento risolutivo relativa ad una chiara circostanza nella crisi coreana, che, col trascorrere degli anni, ha subito una trasformazione in una solida cornice giuridica e in un concetto specifico che delinea i poteri dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel contribuire a tenere salda la rete sulla quale i pilastri del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali sono cesellati, nonché l’impegno a rispettare il carattere universale dei fini e dei principi insito nella Carta delle Nazioni Unite, soprattutto nel momento in cui l’organo politico onusiano si trova in una situazione di stallo.
Alla luce della raison d’être relativo alla risoluzione A/RES/377 A(V), l’inerzia dell’organo dell’assise assembleare onusiano nella crisi gazawi potrebbe minare la promessa originaria e influire sulla sua eredità. È vero che un’azione intrapresa con lo strumento risolutivo dell’Uniting for Peace non offrirebbe un impatto immediato e pratico, ma, almeno, assicurerebbe che le Nazioni Unite possono continuare ad adempiere alle norme del diritto internazionale e del diritto dei conflitti armati, a mobilitare l’intera comunità internazionale, composta da Stati e organizzazioni internazionali e regionali, e a preservare l’integrità della Carta onusiana annoverata come trattato-costituzione.
Di Giuseppe Paccione
