L’odierna situazione politica internazionale necessita di una attenta ponderazione relativo al ruolo che gli strumenti sanzionatori hanno per neutralizzare le gravi violazioni dei diritti umani, del diritto dei conflitti armati o umanitario e dei vincoli delle norme a cui gli Stati e le organizzazioni internazionali, a carattere regionale, come, ad esempio l’UE, devono poter agire e attuare le misure di tipo sanzionatorio nel rispetto e nella conformità del diritto internazionale, quale parametro giuridico per tali sanzioni che testimoniano la volontà della famiglia umana di rispondere ai crimini così efferati.
Sappiamo bene che la Comunità internazionale per poter ricorrere a tali strumenti di sanzione deve passare per il tramite del Consiglio di Sicurezza, che, nell’attuale situazione, non è in grado di azionarsi nelle sue decisioni, che vengono ripetutamente bloccate dal “veto” dei cinque Stati membri permanenti (Cina, Francia, Gran Bretagna, Russia e Stati Uniti), e che provocando conseguenze devastanti per la popolazione civile palestinese nei territori occupati. Non è mancata da parte del Comitato penale internazionale di renderenoto la dichiarazione di carestia che demarca il lato più inimmaginabile e oscuro della situazione nella Striscia di Gaza. Mentre l’Unione Europea (UE) ha adottato una serie di misure per proteggere la popolazione civile in Ucraina, la sua inerzia nei riguardi dei civili dei territori occupati palestinesi rappresenta una inquietante lacuna. L’ennesimo vertice degli Stati membri dell’UE, tenutosi alla fine di agosto, a livello di Ministri degli Esteri, è stato un flop a causa delle divisioni che non hanno portato a concordare l’adozione di misure sanzionatorie per affrontare la grave situazione presente sia a Gaza, che in Cisgiordania e a Gerusalemme Est, pur essendo essi consapevoli che il diritto internazionale richiede l’intervento della comunità internazionale e il tempo per salvare le vite di tanti civili palestinesi attraverso provvedimenti sanzionatori pesanti, conformi al diritto internazionale, contro le autorità governative di Tel Aviv.
Il termine sanzione non viene delineato nel diritto internazionale, né tantomeno nella Carta onusiana; la misura sanzionatoria, tuttavia, può spaziare da sanzioni di tipo commerciale, economico, embargo sul rifornimento di armi, congelamento di beni e divieti di viaggiare.
Varie motivazioni e contesti complessi, dove tali vengono applicate, hanno fatto in modo che le sanzioni diventassero un parafulmine ovvero uno scudo dell’ordinamento giuridico internazionale. Malgrado siano altamente contestate nell’ambito del diritto internazionale generale, le sanzioni hanno una lunga storia di applicazione all’interno delle Nazioni Unite come misure decoloniali, in primis contro il fenomeno dell’apartheid. Il sistema internazionale relativo alle sanzioni vincolanti, adottato ai sensi del Capitolo VII del quadro della Carta onusiana, ha come obiettivo primario la salvaguardia dei pilastri in cui sono cesellati la pace e la sicurezza internazionali, attraverso le misure che non comportano il ricorso alla forza manu militari e può anche includere l’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche.
Sono state sviluppate diverse forme sanzionatorie che sono presenti nell’arsenale della Comunità internazionale per riportare al centro la legalità quando uno Stato viola le disposizioni del diritto internazionale e costituisce una minaccia alla pace all’intera società internazionale. Le sanzioni emesse dalle Nazioni Unite vengono concordate dall’organo politico onusiano, che amministra più di una decina di comitati per le sanzioni onusiane.Nella prassi, dunque, di rado sono state imposte sanzioni contro i violatori del diritto internazionale dei diritti umani, i cui interessi sono in linea con quelli di uno dei cinque Stati membri permanenti [P5] del Consiglio di Sicurezza.
Il difficile impatto che i meccanismi sanzionatori hanno avuto sulle popolazioni civili, nell’ultima decade del secolo scorso, come nell’ex Jugoslavia, ad Haiti e in Iraq, ha portato verso il ripudio di misure collettive a favore di sanzioni più mirate contro soggetti privati ed entità che abbiano un’influenza politica. Le preoccupazioni in tema di diritti umani e le implicazioni umanitarie delle sanzioni economiche hanno portato l’organo politico onusiano e gli Stati ad adottare sempre sovente le c.d. sanzioni mirate [smart sanctions], che hanno lo scopo di schivare gli effetti indiscriminati delle sanzioni economiche generali, prendendo di mira pianamente singoli individui ritenuti cruciali per le decisioni politiche che dovrebbero essere influenzate dalle misure di tipo coercitive.
Le sanzioni non autorizzate dall’organo politico onusiano sono finite sotto la lente della contestazione come misure coercitive adottate motu proprio o unilateralmente, in contrasto con le norme del diritto internazionale, sebbene si ritiene che violino il parametro di non intervento, di non rispetto del diritto a un equo processo e abbiano un impatto non positivo sulla sfera dei diritti dell’uomo e sul diritto allo sviluppo dello Stato preso di mira. Gli Stati restano politicamente divisi circa la questione afferente alla legittimità delle sanzioni al di fuori della cornice dell’organo politico onusiano e tali spaccature si ripercuotono negli incontri intergovernativi onusiani. Il Consiglio dei Diritti Umani, ad esempio, nel 2014, aveva istituito la figura del Relatore specialecon il mandato afferente alle misure coercitive unilaterali. L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato varie risoluzioni che esortano gli Stati ad astenersi dall’intraprendere misure unilaterali che non perseguono la conformità del diritto internazionale e della Carta onusiana per esercitare pressioni di genere politico o economico contro qualsiasi Stato, in primiscontro Stati in via di sviluppo.
Le sanzioni mirate, tuttavia costituiscono misure fondamentali per assicurare alla giustizia gli autori responsabili di atrocità contro i diritti umani e prevenire ulteriori violazioni e devono, pertanto,essere considerate alla luce degli obblighi giuridici internazionali. Il ruolo dell’Unione Europea (UE) nel rispetto dell’intera architettura dell’ordinamento giuridico internazionale sta diventando sempre più importante, in particolare nel momento in cui l’organo politico onusiano è impossibilitato a svolgere il suo compito di preservare la pace e la sicurezza internazionali, pilastri fondamentali dell’ordine e della vita sociale della famiglia umana.Gli obblighi dell’UE, ma anche di altre organizzazioni internazionali, a carattere regionale, di adottare misure [sanzionatorie] devono essere evidenziati nel momento in cui le violazioni concernono le norme di jus cogens, giacché queste attribuiscono la responsabilità a ciascuno Stato e impongono obblighi erga omnes di intervenire per proteggere e prevenire tali condotte.
La Commissione di diritto internazionale ha evidenziato che possono essere adottate contromisure limitate [art.49], in risposta ad un atto illecito internazionale [art.22], e intraprese inoltrecontromisure nei riguardi di uno Stato responsabile per indurlo a rispettare i propri obblighi di cessare una condotta internazionalmente illecita, ma ha pure sottolineato la responsabilità degli Stati di cooperare per porre fine con mezzi leciti a gravi violazioni e di non prestare aiuto o assistenza nel mantenere tali situazioni [art.41]. Tutti gli Stati, dunque, in virtù del diritto internazionale, hanno la responsabilità di prevenire e sanzionare i gravi crimini di guerra, di genocidio e contro l’umanità.
È stato già sottolineato all’inizio di questo contributo che il Comitato penale internazionale ha mostrato e segnalato quello che sta accadendo a Gaza, che è totalmente assurdo quando ci si trova dinanzi alla devastazione crescente e vertiginosa, nonostante i campanelli di allarme della Corte internazionale di giustizia, della Corte penale internazionale, dell’Assemblea Generale, della Commissione internazionale indipendente d’inchiesta sul territorio palestinese occupato, del Relatore speciale delle Nazioni Unite sui territori palestinesi occupati, delle organizzazioni israelianeumanitarie che si occupano di diritti umani e del mondo accademico israeliano. L’Ufficio dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani, nel suo rapporto di qualche anno fa, ha stimato che le vittime principali uccise a Gaza sono costituite da bambini e donne, mentre il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia (UNICEF), nel suo documento dichiarativo ha stimato che dal 2023 sino ad oggi oltre cinquantamila bambini sono stati feriti o uccisi a Gaza. L’eterna occupazione di Israele nel territorio della Striscia di Gaza si è trasformata in un conflitto infernale bellico su vasta scala, che non ha mai avuto precedenti nella storia dei conflitti armati, dopo che il braccio armato terroristico di Hamas ha lanciato attacchi e preso ostaggi in territorio israeliano.
La Commissione internazionale indipendente d’inchiesta sui territori palestinesi occupati spesso ha fatto presente che l’assedio del territorio gazawi rappresenta una punizione collettiva contro la popolazione civile palestinese, concludendo che la fame viene utilizzata come metodo di guerra da parte delle autorità politico-militare israeliane e che gli atti che privano i palestinesi di beni indispensabili per la loro sopravvivenza, comprese l’assistenza medica, equivalgono ad azioni di sterminio che si configurano come crimini contro l’umanità.
L’efficacia del diritto internazionale, in definitiva, dipende dalla volontà politica se l’applica o meno. Le misure cautelari intraprese dai giudici della CIG, disposte nei confronti dello Stato di Israelee i relativi mandati di arresto emessi dalla Corte penale internazionale contro Benjamin Netanyahu e Yoav Gallantdovrebbero essere eseguiti dall’organo politico onusiano e dagli Stati membri delle Nazioni Unite. Gli Stati soggetti alla giurisdizione della CIG sono vincolati dalle sue decisioni. Il parere consultivo della CIG sulle conseguenze giuridiche derivanti dalle politiche e dalle pratiche israeliane nei territori occupati sottolinea l’obbligo imperativo di astenersi dall’intraprendere rapporti commerciali o economici con lo Stato di Israele, che potrebbero consolidare la sua presenza illegittima, e di adottare misure per impedire relazioni commerciali o di investimento che possano contribuire al mantenimento della situazione illecita creata da Israele nei territori palestinesi occupati.
Nella risoluzione A/Res/Es-10/27 relativa alla protezione dei civili e al rispetto delle disposizioni e degli obblighi del diritto umanitario, adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite,si evidenzia chiaramente la necessità di responsabilità al fine di garantire il rispetto di Israele degli obblighi comminati nel diritto internazionale e, pertanto, si invitano gli Stati membri delle Nazioni Unite ad adottare individualmente e collettivamente ogni misura necessaria, in conformità con il diritto internazionalegenerale e la Carta onusiana, per assicurare che lo Stato di Israele si attenga ai suoi obblighi. Proseguire a supportare lo Stato di Israele materialmente e politicamente – come è stato sottolineato dal gruppo di esperti onusiani che si occupano di diritti umani –, in primis tramite il trasferimento di armi e la fornitura di servizi militari, svolta da società militari private di sicurezza, rischia di renderli complici del crimine di genocidio e di ulteriori gravi crimini internazionali.
Un altro aspetto da considerare nel contesto del regime sanzionatorio sui diritti umani concerne il ruolo dell’Unione Europea (UE) e dell’Accordo di associazione UE-Israele. Questa importante organizzazione internazionale, a carattere regionale, afferma che la promozione e la tutela dei diritti della persona costituiscono un pilastro cardine della sua azione in politica estera. L’obiettivo dichiarato della politica estera e di sicurezza comune [PESC] dell’UE consiste nel promuovere lo stato di diritto, i diritti umani, il rispetto della dignità umana e il rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale, in conformità al Trattato UE.
Le sanzioni che l’UE adotta sono comminate dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea o, tout court, Trattato di Lisbona, il quale prevede, ai sensi dell’articolo 215, l’adozione di decisioni sull’interruzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più Stati terzi, nonché di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o entità non statali. Sebbene gli Stati membri non possono adottare azioni unilaterali, che potrebbero incidere sulle competenze dell’UE, conformemente ai trattati, il Trattato di Lisbona, al suo articolo 347, determina che può essere invocatoper far fronte agli impegni assunti da uno Stato membro ai fini del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali.
L’UE, nel 2020, adottava, per la prima volta, un sistema globaleper imporre le sanzioni quando viene colpita dalle gravi violazioni la sfera dei diritti umani, denominato Regime globale di sanzioniper i diritti umani dell’UE, il quale consente l’adozione di misure restrittive tra cui il genocidio e i crimini contro l’umanità et alias. Questo sistema sanzionatorio può essere rivolto a singoli individui, nonché a entità statali e private in ogni parte del pianeta. Gli organi ufficiali dell’UE, inoltre, hanno comunicato che tale Regime, adottato con il Regolamento del Consiglio (EU) 2020/1998 e la decisione (PESC) 2020/1999 del Consiglio del 7 dicembre 2020 sulle misure restrittive contro gravi violazioni e abusi dei diritti umani, è uno scudo per i diritti dell’uomo, cioè, consentirà di difendere la struttura di tali diritti con maggiore vigore e che la stessa UE non resterà a guardare mentre vengono commessi gravi violazioni e abusi dei diritti dell’uomo.
In questi ultimi anni, l’UE ha adottato un numero significativo di misure sanzionatorie contro individui, entità private e statali in cui viene applicato. Si può ricordare che sono stati sanzionati tanti individui e entità statali, recentemente, grazie al Regime sanzionatorio dell’UE in materia di diritti umani. Sebbene la gran parte delle sanzioni come scudo dei diritti umani concerne l’attacco russo all’Ucraina, non si può non menzionare che sono state adottate sanzioni anche in Afghanistan, in Siria, in Sudan, in Birmania, in Guatemala e, infine, in Israele contro i coloni in Cisgiordania e contro gli attivisti israeliani violenti che hanno ostacolato la consegna di aiuti umanitari a Gaza. La decisione del Consiglio UE, che ha istituito il sistema per tutelare i diritti umani, determina che, nell’individuare gli attori non statali da sanzionare,si dovrebbe tenere conto della gravità e/o dell’impatto degli abusi.L’UE ha, ultimamente, fatto uno studio minuzioso sull’efficacia del Regime globale di sanzioni in tema di diritti umani, in cui ha osservato che, in linea con lo spirito anti-impunità della sua genesi, il Regolamento del Consiglio (EU) 2020/1998 e la decisione (PESC) 2020/1999 potrebbero essere adoperatistrategicamente per integrare e rafforzare i processi di giustizia penale internazionale, prendendo così di mira sia gli attori ricercati da tali meccanismi, sia coloro che cercano di ostacolare il loro lavoro.
Nel 2000, l’UE e Israele hanno concluso un Accordo di associazione, che crea un’area di libero scambio e istituisce un dialogo politico tra le Parti, coprendo una gamma di settori, tra cui quello commerciale, della ricerca et alias, stabilendo, tuttavia, la necessità di rispettare i diritti umani e i canoni democratici che costituiscono l’elemento essenziale dell’accordo. Questo Accordo Euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e lo Stato di Israele è stato formalmente esaminato dal Consiglio Affari Esteri, che è responsabile dell’azione esterna dell’UE, nel maggio 2025, con il supporto di gran parte degli Stati membri. L’UE è ritenuto il principale partner commerciale dello Stato di Israele; tuttavia, una sospensione totale dell’accordo richiederebbe una decisione unanime dell’UE, che potrebbe essere presa a maggioranza qualificata in senso al Consiglio.
Il Consiglio, composto dai Ministri degli Esteri dei 27 Stati membri dell’UE, ha dovuto affrontare, in una recente riunione, la questione delle sanzioni e del documento, in cui si delineano delle opzioni per un’azione politica contro Israele responsabile di aver violato i diritti umani del popolo palestinese, che è stato distribuito agli Stati membri dell’UE, i quali avevano già ricevuto relazioni interne dettagliate sulle violazioni in corso nei territori palestinesi occupati. Tra le misure sanzionatorie discusse figuravano i divieti di viaggio per alcuni componenti dell’esecutivo israeliano, il congelamento dei beni e l’embargo sulle armi. Verso la fine di agosto, si è svolto un ulteriore incontrodei Ministri degli Esteri dell’UE che non ha trovato un accordo su eventuali misure sanzionatorie per esaminare la situazione della Striscia di Gaza e della Cisgiordania, come pure non sia stato possibile neppure adottare una decisione sulla proposta che prevedeva di sospendere parzialmente la partecipazione israeliana ai programmi di ricerca finanziati dall’UE.
È degno di nota che, nel giugno 2025, i governi australiano, canadese, neozelandese, norvegese e britannico hanno comunicatocongiuntamente di sanzionare i due ministri israeliani Itamar Ben-Gvir a Bezalel Smotrich per incitamento all’odio e alla violenza estrema contro i palestinesi in Cisgiordania. Nel mese di luglio dello stesso anno, anche il governo olandese ha seguito l’esempio, designando i due ministri israeliani come stranieri non graditi nell’area Schengen, a causa della loro condotta ripetuta di incitare alla violenza i coloni contro i civili palestinesi, di richiedere l’espansione illegale degli insediamenti e della promozione della pulizia etnica a Gaza. Un’allerta del sistema informativo Schengen[S.I.S.] potrebbe vietare l’ingresso in tutta l’area Schengen dei due ministri citati del governo Netanyahu. Anche il governo alemannoha annunciato, con un comunicato stampa, che non avrebbe dato alcuna autorizzazione per l’invio di equipaggiamento militare che potrebbe essere adoperato nella Striscia di Gaza, una mossa politicamente significativa, sebbene la Germania è ritenuta la principale esportatrice di armi del resto dei Paesi membri dell’UE verso lo Stato di Israele.
Il Dipartimento di Stato, in conformità con l’Executive Order 14203 del 6 febbraio 2025 firmato direttamente dal Presidente Donald Trump, con una mossa diametralmente opposta, ha adottato contemporaneamente misure sanzionatorie contro la Corte penale internazionale, nonché nei confronti della Relatrice speciale onusiana sui territori palestinesi occupati Francesca Albanese, per aver sostenuto, difatti, la necessità di assicurare l’assunzione di responsabilità. In merito a questa decisione statunitense di imporre agli Stati europei di sanzionare la Relatrice onusiana, va ricordato che, nel 1996, venne emesso dall’UE il Regolamento 2271/96, relativo agli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da una Paese terzo, denominato regolamento di blocco, che ordina ai soggetti europei di non obbedire alle prescrizioni extraterritoriali [in questo caso degli Stati Uniti], per cui le decisioni del governo statunitense di sanzionare Francesca Albanese non possono essere applicate. L’ingiusto attacco, mediante sanzioni a stelle e a strisce, alla relatrice onusiana Francesca Albanese è stato condannato dall’Alto Commissario per i Diritti Umani Volker Türk e dal Presidente del Consiglio per i diritti umani Jürg Lauber;quest’ultimo ha voluto ricordare che i Relatori Speciali sono uno strumento essenziale del Consiglio per l’adempimento del suo mandato di promuovere e proteggere tutti i diritti umani nel mondo. Non è mancata l’opinione dell’Ufficio per gli affari legislativi delle Nazioni Unite che, con una missiva alla delegazione statunitense presso il Palazzo di Vetro, ha volutorammentare che i Relatori speciali, che sono nominati dal Consiglio dei diritti umani, godono dello status di esperti onusianiin missione, ai sensi della Convenzione delle Nazioni Unite sui privilegi e immunità delle istituzioni specializzate, ma anche di privilegi e immunità che servono per l’esercizio indipendente delle funzioni affidate alle Nazioni Unite. Le sanzioni unilaterali che prendono di mira i funzionari onusiani per le loro dichiarazioni dovrebbero essere ritenute, secondo il diritto internazionale, delle vere e proprie rappresaglie o ritorsioni, anziché sanzioni.
L’attenzione della comunità internazionale si è ovviamente concentrata sulla revisione dell’Accordo di associazione da parte dell’UE, ma gli obblighi stabiliti dal Regime Globale delle sanzioni sui diritti umani dell’UE sono stati del tutto non tenuti in considerazione. Tali sanzioni contro i vertici del governo di Tel Aviv, nonché contro entità statali e private, avrebbero un ruolo chiave per fermate le atrocità e prevenire lo tsunami genocida, non solo, ma i beni congelati potrebbero essere utilizzati per la riparazione [restitutio in integrum] e la ricostruzione della Striscia di Gaza.
L’UE, ergo, dispone di strumenti che assicurano il rispetto dei diritti umani, in particolar modo alla luce degli attuali tentativi di indebolire il diritto internazionale e dell’elevato numero di civili palestinesi uccisi e affamati. I recenti drammatici sviluppi, in primis il ruolo umanitario assegnato esclusivamente all’entità militare privata della fondazione umanitaria gazawi dal maggio 2025, l’annuncio delle autorità governative israeliane della loro intenzione di procedere al trasferimento forzato della popolazione di Gaza nei campi di internamento e l’avvio di operazioni manu militari per appropriarsi dell’intero territorio gazawi, evidenziano l’urgenza di agire. È arrivato il momento che l’intera UE si muova, mettendo da parte ogni tentennamento, adoperando i propri strumenti politici per fare rispettare gli obblighi giuridici internazionali a tutela della popolazione civile palestinese.
Di Giuseppe Paccione
