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La cooperazione UE-NATO: alcuni concetti chiave

AMERICHE/EUROPA/SICUREZZA di

La relazione tra UE e NATO costituisce l’ossatura strategica della sicurezza e della difesa europea e la letteratura specializzata ha tentato di elaborare alcuni concetti chiave per comprenderla. Qui si cercherà di riassumerne i principali.

La cooperazione UE (Comunità Europea e, solo dopo, UE) NATO affonda le sue radici nella necessità europea di difesa e sicurezza dal pericoloso vicino sovietico e nella visione strategica americana del contenimento dell’URSS e ha garantito, sotto l’ombrello della deterrenza, la pace e la sicurezza nel Vecchio Continente per 43 anni. Il crollo dell’Unione Sovietica e del bipolarismo ha fatto emergere però alcune novità: una serie di nuove sfide alla sicurezza sempre più complesse e le nuove ambizioni europee in materia di sicurezza e, poi, difesa (PESC e PESD) secondo visioni ed obiettivi propri.

L’UE si è così inserita nel dibattito post-bipolare sulla sicurezza e la pace globale con alcune innovazioni: la teorizzazione del “comprehensive approach”, la politica di allargamento, il lancio delle Politiche Europee di Vicinato, il fortissimo coinvolgimento europeo nella cooperazione allo sviluppo, gli accordi di partenariato, tutte testimonianze della volontà di Bruxelles di trasformare il tradizionale approccio alla sicurezza e al crisis management verso un’ottica unitaria e value-oriented. Molti scettici, in particolare dalle file della teoria realista e neo-realista delle RI, sostengono che l’actorness europea in campo di sicurezza e difesa sia un miraggio, strutturalmente impossibile da raggiungere e intrappolata in un “capability-expectations gap” (teorizzato da Christopher Hill), in sostanza uno scarto tra aspettative e reali capacità delle politiche comunitarie.

La relazione odierna tra UE e NATO si fonda sugli Accordi “Berlin-Plus” firmati nel 2002 che forniscono un “framework completo per le relazioni permanenti” tra i due soggetti. Ad oggi, fatta eccezione per le missioni Concordia e Althea nella ex-Jugoslavia, l’accesso UE alle capacità di pianificazione strategica e alle risorse e alle capacità NATO non è mai stato utilizzato. Storicamente, gli accordi giungono in un momento particolare della storia delle due istituzioni: la NATO, infatti, era alle prese con il proprio passaggio da alleanza militare regionale a provider di sicurezza internazionale, l’UE da potenza economica ad attore stabilizzatore e pacificatore (almeno nel suo vicinato) tramite l’introduzione della PESC e della PESD (poi PSDC). In questa relazione, la NATO ha rappresentato il provider di “hard security”, militare e globale, mentre l’UE l’attore di “soft security”, il “normative power” (Manners, 2002), il “civilian power” (Bull, 1982).

Ad inficiare il rapporto è, però, intervenuto il c.d. “problema della partecipazione” (Simon J. Smith e Carmen Gebhard) causato dalla membership NATO ma non UE della Turchia e dalla membership UE ma non NATO di Cipro. Infatti la Turchia, dopo la firma di Berlin Plus, ha cercato di assicurarsi che nessun futuro membro dell’UE (chiaro riferimento a Cipro) potesse interagire direttamente con la NATO (in quanto membro UE) senza un precedente accordo di sicurezza con essa. L’obiettivo è quello di evitare che Cipro possa accedere a capacità e risorse strategiche che potrebbero compromettere le rivendicazioni (e la presenza) turche nell’isola. Dall’altra parte Cipro ha fatto ricorso a tutte le sue risorse per ostacolare l’ingresso (e in generale qualsiasi forma di integrazione o cooperazione) della Turchia nell’UE.

La realtà dei fatti dimostra un quadro complesso e frammentato: la relazione strategica odierna tra UE e NATO esiste ma al di fuori del framework di Berlin Plus e, quindi, in maniera meno efficiente e unitaria, improntata secondo Simon J. Smith e Carmen Gebhard ad una prevenzione consapevole dei contrasti (“informed deconfliction”). Tale approccio opera costantemente in sub-ottimalità e non è sostenibile nel lungo periodo per gestire la complessità del contesto di sicurezza e difesa in Europa e America.

Per quanto l’UE e la NATO abbiano, quindi, sperimentato una divaricazione tra potenzialità e effettività della loro relazione, il contesto strategico di attività li spinge verso una convergenza, essendo condizionato da simili fattori e simili sfide, tre in particolare: il deterioramento delle relazioni occidentali con la Russia, gli interessi di sicurezza nel Medio Oriente, la minaccia terroristica. Al contrario spinte di allontanamento possono derivare da tre fattori: la presidenza Trump che coaguli internamente l’UE ma isoli esternamente gli USA, la Brexit che scarichi l’UE della presenza ostativa del Regno Unito ma spezzi l’anello di congiunzione tra UE e USA costituito dalla “relazione speciale” anglo-americana, il deterioramento delle relazioni UE-Turchia (membro della NATO e storico pilastro strategico americano).

Lorenzo Termine

La Cooperazione Strutturata Permanente: un punto di svolta per la Difesa UE?

di

Negli ultimi due anni, le possibilità di integrazione aperte dal Trattato di Lisbona in ambito di azione esterna sembrano aver iniziato a concretizzarsi. Il varo della European Union Global Strategy nel giugno 2016, la Roadmap di Bratislava del settembre 2016, l’European Defence Action Plan del novembre 2016, la creazione del Fondo Europeo per la Difesa (EDF) e del Military Planning and Conduct Capability (MPCC) nel giugno 2017 sono testimonianze di un rinnovato interesse per una Difesa UE. Il paper analizza l’effettiva capacità trasformativa della Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) che dovrebbe essere lanciata entro la fine dell’anno.

di Lorenzo Termine

La Cooperazione Strutturata Permanente: un punto di svolta per la Difesa UE?

EUROPA/SICUREZZA di

Negli ultimi due anni, le possibilità di integrazione aperte dal Trattato di Lisbona in ambito di azione esterna sembrano aver iniziato a concretizzarsi. Il varo della European Union Global Strategy nel giugno 2016, la Roadmap di Bratislava del settembre 2016, l’European Defence Action Plan del novembre 2016, la creazione del Fondo Europeo per la Difesa (EDF) e del Military Planning and Conduct Capability (MPCC) nel giugno 2017 sono testimonianze di un rinnovato interesse per una Difesa UE. Il paper analizza l’effettiva capacità trasformativa della Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) che dovrebbe essere lanciata entro la fine dell’anno.

di Lorenzo Termine

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Il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE): limiti e potenzialità

EUROPA/SICUREZZA di

Per parlare di Difesa UE nel post-Lisbona, è necessaria una prima introduzione su una delle principali innovazioni del Trattato di Lisbona (2009), Il SEAE. In questo primo articolo, quindi, si cercherà di fare un riesame Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE), embrione di Ministero degli Esteri europeo, avvalendosi di alcuni contributi interni ed esterni all’UE per avere così un quadro imparziale dei limiti e delle potenzialità del SEAE.

Per quanto riguarda i contributi interni, l’analisi si basa su due testi: la Relazione speciale «L’istituzione del Servizio europeo per l’azione esterna», Corte dei Conti Europea, maggio 2014 e il Riesame del SEAE 2013, SEAE (AR/VP), luglio 2013. I contributi esterni consultati sono tanti e esprimono le posizioni più disparate.

Dal momento della sua istituzione il SEAE è stato oggetto di critiche che ne evidenziavano un difetto strutturale, l’incapacità di assolvere ai propri compiti di breve e lungo termine. Dopo averle esaminate, si è cercato di riassumerle nei loro tratti comuni. Ognuna di esse coinvolge, in diverso modo, i seguenti aspetti del SEAE:

  • La natura del Servizio
  • Il mandato del Servizio
  • La relazione del Servizio con gli altri attori istituzionali UE
  • Il ruolo dell’Alto rappresentante
  • La struttura del Servizio

In merito alla natura del Servizio, cioè al suo status giuridico e alle procedure di istituzione, molti rilevano un carattere di “secondarietà” rispetto alle istituzioni dell’UE come sancite nell’articolo 13 del TUE. In primis perché l’atto fondante del SEAE non è stato il trattato di Lisbona ma una decisione del Consiglio (2010/427/UE) come espressamente previsto dal Trattato. Successivamente perché, nella decisione del Consiglio, il SEAE è istituito come “organo dell’Unione che opera in autonomia funzionale sotto l’autorità dell’alto rappresentante” (autonomous functional body), terminologia che a molti è parsa ambigua e confusa. Inoltre, pur essendo menzionato nel Trattato di Lisbona, quando questo è entrato in vigore (1 dicembre 2009), la discussione tra Stati membri, Consiglio e Commissione sul nuovo Servizio era ancora in una fase iniziale. Ultimo ma non per importanza, il fatto che il SEAE sia nato nel pieno della “crisi dei debiti sovrani” può aver contribuito al ritardo della decisione del Consiglio e ad un annacquamento del mandato del Servizio.

Per quanto riguarda il mandato del Servizio, la sua missione, i commentatori sembrano rilevare all’unanimità un’eccessiva limitatezza di esso. Infatti la decisione del Consiglio investe il SEAE di questi compiti:

  • Supporto all’alto rappresentante nell’esecuzione delle sue funzioni, e quindi nel coordinamento della politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell’Unione europea, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), nella sua veste di presidente del Consiglio Affari esteri, nella sua veste di vicepresidente della Commissione nel settore delle relazioni esterne.
  • Assistenza al presidente del Consiglio europeo, al presidente della Commissione e alla Commissione nell’esercizio delle loro rispettive funzioni nel settore delle relazioni esterne.

Un mandato, quindi, definito esclusivamente nei termini del rapporto con le altre istituzioni. Questo ha sollevato numerose critiche, in particolare per l’assenza di un quadro strategico che facesse da cornice all’azione esterna del Servizio. Pur essendo sopraggiunto, intanto, il quadro appena menzionato, con il varo di “European Union Global Strategy” nel giugno 2016, sembrano ancora mancare le condizioni perché avvenga un ampliamento della missione del SEAE, in particolare a causa delle resistenze degli stati membri.

Il tasto più dolente del funzionamento del SEAE rimane, però, quello delle relazioni con gli attori istituzionali dell’UE. Le relazioni, infatti, con la Commissione Europea, il Consiglio Europeo, il Parlamento Europeo e il Consiglio dell’UE sono quelle che, in ordine decrescente, soffrono più problematiche in termini di: competenza concorrente, ambiguità nell’attribuzione delle competenze, conflitti tra dimensione sovra-nazionale e inter-governativa. In particolare la nascita del SEAE come nuovo organismo che eredita le competenze della precedente DG RELEX e, in blocco, il personale che si occupava di relazioni esterne nei precedenti organismi ha creato numerose sovrapposizioni e confusioni circa la competenza delle svariate materie di rilevanza esterna. Tali sovrapposizioni si sono protratte per anni e fanno sì che, ancora oggi, competenze di azione esterna e in settori con rilevanza esterna rimangano alla Commissione. Un esempio è quello delle linee di finanziamento di alcune attività dell’Unione che si sovrappongono, creando molta confusione (è il caso del finanziamento delle delegazioni). A tal proposito si segnala la riattivazione, nel novembre 2014, del Commissioners’ Group on External Action (CGEA), riunione dei commissari di materie di rilevanza esterna e dell’Alto rappresentante (Commissioners   for   European   Neighbourhood   Policy   and   Enlargement   Negotiations, International    Cooperation    and    Development, Humanitarian   Aid,   e   Trade).

Diverso dagli altri ma sempre problematico rimane il ruolo dell’Alto rappresentante. L’Alto rappresentante veste infatti un “doppio cappello”: è AR e quindi responsabile della PESC e della PSDC ed è Vice Presidente della Commissione. A questo si aggiunge una serie di responsabilità (presiede il CAE e il SEAE, aggiorna il Parlamento Europeo, partecipa ai lavori del Consiglio Europeo, presiede l’Agenzia Europea per la Difesa) che rende il ruolo estremamente complesso e gravoso. Per questo il dibattito si è concentrato sulla possibilità di una deputization, cioè l’introduzione di un vice-rappresentante che rappresenti l’orientamento dell’AR nelle varie sedi. Ad oggi un vero e proprio vice non esiste, sebbene siano stati previsti meccanismi frammentati di supplenza.

Ultimo ambito in cui si sono concentrate le critiche al SEAE è quello della struttura del Servizio. Secondo molti commentatori, infatti, la struttura prevista nella decisione del Consiglio non era assolutamente in grado di garantire un corretto funzionamento dell’organo. L’eccessivo numero di dirigenti, i livelli di gestione aggiuntivi (soprattutto nei dipartimenti geografici), la mancanza di un reale Vice dell’AR, l’assenza di un processo di audit del materiale prodotto nell’attività di supporto all’AR e alle altre istituzioni hanno fatto propendere alcuni commentatori per un giudizio negativo. C’è da dire che tra la maggior parte dei contributi di analisi sul SEAE ed oggi è intervenuta la riforma organizzativa del luglio 2015 del Servizio, che per ora non è ancora passata al vaglio di una valutazione strutturale (se non quella positiva data dallo stesso SEAE nel report annuale 2015).

Per funzioni e struttura, il SEAE è potenzialmente un game-changer dell’identità europea nello scenario internazionale. Ad oggi però, in quelli che sono i dossier più caldi, al SEAE sembrano essere state tarpate le ali da congiunture politiche-economiche, difficoltà strutturali del processo di integrazione, interessi nazionali non complementari.

 

di Lorenzo Termine

Lorenzo Termine
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